补短板 强监督 促公正

沈志先

当前，补短板是我国经济建设、社会建设领域的重要任务，也是民主法治建设领域的重要任务。习近平总书记最近在就“两学一做”学习教育所作的重要指示中强调，要针对新情况新问题，以改革创新精神补齐制度短板。

党的十八届四中全会决定指出，公正是法治的生命线，司法公正具有重要的引领作用，必须加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。为了促进司法公正、增强监督实效，人大在监督“两院”的过程中，必须立足于制度建设，切实研究还存在哪些短板，又该如何补齐这些短板。

一、短板表现

近年来，地方各级人大内司委在同级人大常委会的领导下，普遍加大了监督“两院”的工作力度，取得了较为明显的效果，有力地促进了司法公正。但与此同时，监督工作中也存在一些薄弱环节，有三个短板尚需予以重视：

一是监督理念的短板。随着司法改革的深化，“两院”依法独立公正行使审判权、检察权得到更多强调与重视，特别是涉法涉诉信访制度改革和《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等制度相继出台后，有的同志对如何监督“两院”产生了一些新的思想顾虑，怕一不小心会踩到干预司法的“红线”、“高压线”。还有的同志存在思想困惑，认为司法权是中央事权，地方人大的监督空间有限，对地方人大监督什么、怎么监督感到把握不准。二是监督领域的短板。从监督工作的现状来看，目前人大对“两院”的监督，其范围不外乎是对“事”的监督和对“人”的监督，“常规手段”主要还是依靠人代会审议“两院”工作报告，以及常委会审议“两院”专项工作报告等“事”的监督，而对作为“法律人”的法官检察官，在常委会任命之后，如何进行常态、长效监督，手段和方法尚显不足。在实践中，有些地方人大组织人大代表旁听法院庭审，代表将自己观察到的庭审过程中司法人员在司法行为、作风等方面的不足向人大常委会有关机构提出，由常委会统一提交法院研究处理。这种探索可以起到一定的监督“人”的作用，但总体而言尚未成为制度化、经常化的监督模式。三是监督能力的短板。由于司法工作的专业性比较强，而人大常委会组成人员和人大代表来自社会的各个方面，其中不少同志在法律专业上并非长项，故有时难以监督到点子上。比如，现在“两院”每年的工作报告都会罗列出许多司法工作的数据，包括办案数量、办案时间、调解率、二审改判率等等，这些数据是衡量司法工作成效的重要指标，也经常成为审议时代表和社会舆论关注的焦点。但值得注意的是，这些数据都有一个合理的“度”，不能单纯地论高低长短，如果不能从专业角度进行审议，就可能无法对“两院”工作中的成绩和不足作出客观准确的评价。

二、原因分析

产生以上短板的原因，大致有三点：一是思想观念上存在误区。即在强调司法机关依法独立行使职权时，片面理解司法的独立性，而忽略了人大作为国家权力机关对“两院”的监督权，混淆了人大依法行使监督职权与干预具体案件的区别。同时，也有担当精神不够的问题，有的同志看到既然个案不能监督、其他的工作监督难度又比较大，有时会主动选择“后退一步”。二是队伍建设的力度不够。从监督力量配备上看，人大对“一府”的监督，由多个委员会在共同承担，而监督“两院”的担子和压力主要集中在内司委一个委员会。近年来，内务司法领域需要监督的重点热点难点问题不断涌现，像社会治理创新、应对老龄化、公共安全、公安改革、群团组织改革等等，都需要内司委进行监督。与监督需求不断上升相比，内司委无论是委员会组成人员还是工作班子，人手普遍较少，在力量有限的情况下，往往难以在监督“两院”上投入更多的精力。三是管用的监督手段不多。尤其是对法官、检察官的监督，除了职务任免之外，一定程度上还没有找到更多的好办法，对司法人员进行日常性、常态性监督的工作机制还没有建立起来。总的来说，对“两院”“人”的监督理论探讨比较多，而可资借鉴的实践经验比较少。

三、对策建议

针对上述短板，结合上海市人大内司委近年来监督“两院”的探索与实践，提四点建议：

一是树立依法监督理念，进一步解决敢于监督问题。今年全国人大常委会工作报告指出，人大及其常委会监督“一府两院”的工作和实施有关法律情况，是人民代表大会制度的内在要求和制度安排，体现了国家一切权力属于人民的宪法原则。人大对“两院”的监督，是宪法、人民代表大会组织法、监督法及法院组织法、检察院组织法等法律的明确规定，是各级人大必须履行的法定职责。特别是在当前司法改革全面推开、改革力度逐步加大的关键时期，人大更应把监督“两院”放在突出的位置，通过强有力的监督，确保司法改革体现法律上的正当性，确保各项改革始终沿着法治的轨道顺利推进。

二是提升监督能力，进一步解决善于监督问题。鉴于司法活动的特殊性，“两院”依法独立行使职权，人大不宜进行“个案监督”。在这一点上，大家已达成充分的共识。但另一方面，“两院”依法行使职权的情况，又体现在成千上万的个案之中，如何透过具体案件去发现和梳理司法机关和司法队伍的作风与能力、法律理解适用、法院执行等方面存在的“一类问题”，就成了当前人大加强司法监督、促进司法公正的关键所在。而这恰恰是当前人大对“两院”日常监督的一个弱项。为此，我们必须按照司法活动规律，加强工作机制与方法的完善创新，不断提高发现问题的能力。比如，在审议“两院”工作报告时，应立足于法治思维，处理好程序公正与实体公正、法律事实与客观事实、法律效果与社会效果、司法质量与司法效率、司法终局与涉诉信访、执行不力与执行不能等重点关系，将“两院”报告审议到位、监督到位。又如，结合涉法涉诉信访制度改革，在坚持不直接处理个案问题的同时，又要善于从群众的来信来访中，分析一段时期“两院”工作需要加以监督和关注的重点问题，提高人大监督的针对性和及时性。

三是加强法治专门队伍建设，进一步解决专业人才不足问题。只有懂得“两院”，才能监督好“两院”；只有信仰法治，才能促进公正。要把人大对“两院”的监督做实做深，首先需要有足够数量的熟悉“两院”运行基本情况、熟知法治理论的专门人才。党的十八届四中全会决定首次提出要加强法治专门队伍建设，推进法治专门队伍的正规化、专门化、职业化，这是从人力资源层面保障依法治国的一项长久之计。当前，除了要落实好中央和本市有关加强人大专门委员会建设、逐步增加专职委员比例等重大决策外，还要特别重视加强和推进专门委员会工作班子建设，努力打造出综合素质过硬的“铁打的营盘”，使其真正成为人大监督“两院”的得力参谋助手。同时，还可以积极借助外脑，聘请一批在相关领域学有专长的人大代表和专家学者组成专家组，参加委员会的立法与监督工作，发挥其专业优势，提高人大监督“两院”的专业化水平。本届内司委成立了专家咨询组，聘请了27位专家。几年来，他们在委员会协助常委会开展反贪污贿赂、司法改革试点、落实修改后的刑事和民事诉讼法等专项工作监督过程中，都提出了许多真知灼见，起到了重要的智囊作用。

四是丰富监督方式方法，进一步解决监督实效不明显问题。可以从两方面加大力度：一方面，积极探索如何加强对“人”的监督。案子是由具体的司法人员承办的，要做到“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，很大程度上也就意味着要做到“让人民群众在每一个司法人员身上都感受到公平正义”。2014年，内司委与常委会人事代表工委密切合作，联合制定了《关于加强“两院”人事任免监督工作的若干规定》，从“任前”到“任后”两方面加大监督力度：在“任前”监督上，每次听取“两院”拟提请任命人员基本情况的汇报，将委员会平时了解和收集到的相关人员信息及时向“两院”反馈；在“任后”监督上，通过专项监督调研等方式，力求把对工作的监督和对人事的监督有机结合起来。若干规定实施两年来，取得了初步的成果。随着司法改革的推进，今后还要考虑与全市法官检察官遴选（惩戒）委员会的制度平台进行对接，把对法官检察官的日常监督尽量落准落实。另一方面，积极探索如何加强对“规则”的监督。为保障司法活动的顺利进行，司法机关常常需要制定一些司法规范性文件，这些文件在司法实务中发挥着重要作用，是关乎司法公正的重要因素。因此，有必要把这些“规则”及时纳入人大监督视野。为此，2014年内司委制定了《关于司法工作的规范性文件报备办法》，要求公检法司四家机关将单独或者联合制定的有关司法工作的规范性文件及时报委员会备案，实施以来也取得了一定的效果。下一步，我们将认真加以总结，继续深化探索。 （作者系市人大内司委主任委员）