国家控烟条例站在“十字路口”

袁端端　吴靖

要保护公众健康，还是维护高额的烟草利税收入——在庆祝北京控烟条例成功实施一周年的关头，中国即将出台的第一部全国性控烟法规，已站在十字街口

“控烟并不会对经济有影响，个别企业利益重要，还是大众的生命健康重要？”2016年5月30日，第29届国际无烟日的前一天，在国际控烟和立法高峰论坛上，一位参会专家说到激动处不停地挥动拳头，像是要把一切阻碍控烟的力量击碎。

让他和中外控烟专家们心急火燎的，是一部将要出台的法规。

多次征集意见之后，临近发布的《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》，却在“最后一公里”时，被删改到了“不可接受的地步”。记者通过多个渠道获悉，目前《公共场所控制吸烟条例》已完成了征求意见，但有了大范围改动。

“目前的征求意见稿存在很多严重的漏洞——如单人办公室允许吸烟，这将形成一种特权文化。”世界卫生组织驻华代表施贺德说。反对控烟的人用各种虚假借口让大家相信，强有力的控烟条例会损害经济难以执行，但这都是不实之词。

要保护公众健康，还是维护高额的烟草利税收入——在庆祝北京控烟条例成功实施一周年的关头，中国即将出台的第一部全国性控烟法规，已站在十字街口。

临出台出现“神逆转”

近五年来，中国控烟的成效甚微，急需更严格的全国性法规支持。而中国加入《世界卫生组织烟草控制框架公约》（下称“公约”）已十年，按照承诺，中国应于2011年1月9日前实现所有室内工作场所、室内公共场所、公共交通工具100%禁烟。

2013年底，一群法律、经济、卫生领域相关专家受命于卫生部门着手起草国家公共场所控烟条例。这是中国首次拟制定行政法规在全国范围全面控烟。

2014年11月，《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》对外发布，拟在所有室内公共场所全面禁止吸烟，并公开征求意见。社会各界对这份送审稿评价颇高，称十分符合公约精神，没有留有禁烟“死角”。施贺德和世卫组织也寄予厚望，认为若能完整通过该条例，中国的控烟工作将迈进一大步。

但还未等起草者鼓掌相庆，一盆冷水浇了下来。一开始，政府公布的征求意见稿和卫生部门的初稿无异。但几个月后，他们却发现“变了”。“如果就此通过，意味着草案出现了严重倒退，通过这个条例实现中国全面无烟的目标也将成为泡影。”条例起草成员、中国社会科学院法学研究所副研究员黄金荣说。

这就意味着，不仅i00%公共场所禁烟的目标可能会“保不住”，控烟界期盼十年的全国性法规，还将严重落后于已实施的地方性法规。

烟草业的护身符

初稿中“烟盒包装使用警示图片，在公共场所禁止烟草广告、促销和赞助”等内容，也直接被删除。

这正是中国烟草行业最反对的。今年两会，全国人大代表、烟草专卖局副局长段铁力就曾回应媒体，在烟盒上印警示图标不符合中国文化传统，且目前没有增加警示图的打算。

国际防痨和肺部疾病联合会（The Union）中国办公室主任甘泉对此觉得失望。“全世界都把警示图文放在烟盒最显要的位置，但中国的烟盒还那么漂亮，零售点经常摆放在儿童可以看到的高度。”

中国实行烟草专卖制度，中国烟草专卖局和世界上最大的烟草生产企业中国烟草总公司，是“两块牌子、一个机构”。烟草控制的领导权掌握在烟草业手里，这决定了中国控烟历程的艰辛。

2011年，由中外控烟专家联合发布的《控烟和中国未来——中外专家中国烟草使用和烟草控制联合评估报告》指出，我国控烟效果微弱、吸烟率居高不下的根本原因之一。是烟草业阻挠控烟工作，控烟难度大的核心在于与利益集团的博弈。

数十年来，中国烟草行业以国家功臣自诩，言必谈税利贡献。“烟草行业非常清楚税利贡献是烟草行业的护身符。”对外经济贸易大学教授、世卫组织烟草控制与经济政策合作中心主任郑榕说。

在目前经济下滑的大形势下，国家对烟草业的依赖，比任何时候都要迫切。烟草业的税利贡献多年维持中央财政的6%-7%。中烟公司内部也一直有“保七争十缴万亿”的年度目标。这直接导致了以国家烟草专卖局为代表的烟草系统话语权远高于控烟派。

有报告指出，我国控烟效果微弱、吸烟率居高不下的根本原因之一，是烟草业阻挠控烟工作，控烟难度大的核心在于与利益集团的博弈。

要钱还是要命？

“以上种种争论，在当初北京控烟立法时，就有人提出过，从北京的表现看，上述问题已有清晰的共识。”担任中国控烟协会会长后，胡大一参加过控烟立法修法的许多会议，听到过各种各样的争论，但都是“老调重弹”。

2014年7月，北京市政府发布《北京市控制吸烟条例（草案）》。其中“共用公共场所、工作场所的室内区域以及公共交通工具内禁止吸烟”表述，曾引发控烟人士巨大争议，被指是给领导在办公室抽烟开后门。很快，9月25日，北京市人大审议该草案时便将其修改为“公共场所室内全面禁烟”。

杨功焕主编的《控烟与中国未来》报告的数据显示，近年来，由吸烟导致的生产力损失正逐年增加，且增加的幅度持续加大。2005年，中国人群中归因于烟草使用的死亡已达120万人，其中有33.8%的人在40-69岁之间死去；2030年烟草归因死亡估计占40岁以上人口死亡的25%，超过300万人。此外，烟草产业发展挤占了我国本已紧缺的土地和医疗资源。

与此同时，由于吸烟所产生的医疗负担也成为众多专家抨击吸烟的原因。中国疾控中心控烟办公室主任姜垣曾在2014年报告了一组数据：我国35岁及以上成人归因于吸烟的主要有3类疾病：癌症、心血管疾病和呼吸系统疾病，疾病经济负担为2237亿元。

黄金荣认为，前些年我国众多城市无烟立法效果不彰和法规本身不科学有很大关系。世界各地的控烟法规证明，只要在最初的几个月宣传得力，严格执法，鼓励公众参与，就可以迫使公众快速养成守法的习惯。而立一个好法和一个国家在控烟上的意志密切相关。“政府只有对制定和执行无烟立法具有强烈的意愿和意志，才能持续地推动立法的发展和完善，并投入足够的资源，解决困难。”