新形势下农村寄宿制学校建设问题研究与对策思考

陈文涛

[摘要]本文提出建设农村寄宿制学校是新型城镇化背景下均衡发展九年义务教育的一项重要手段，分析了建设农村寄宿制学校的重要意义，梳理了当前寄宿制学校存在的主要问题和困难，提出了政策建议。

[关键词]农村；寄宿制学校；困境；发展

从上世纪90年代开始，随着农村中小学布局的调整和国家教育经费投入的增加，农村寄宿制学校得到了迅速发展。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提倡举办寄宿制学校，2004-2007年中央财政投入了100亿元组织实施了“农村寄宿制学校建设工程”，这些举措有力地促进了农村寄宿制学校建设。截止到2014年，我国农村地区义务教育寄宿生人数已经达到2643.03万人，占农村地区在校总人数9423.8万人的28.0%，并且还有逐年递增的趋势。其中：农村小学寄宿生总数达到947.61万人，小学阶段寄宿率为14.6%，农村初中寄宿生总数达到1695.42万人，初中阶段寄宿率达58.1%。在西部农村地区，小学寄宿生比例高达21.4%，初中寄宿生比例高达66.7%。寄宿制学校已成为农村教育最重要的办学形式之一，并发挥着越来越重要的作用。

一、建设农村寄宿制学校的重要意义

1.建设农村寄宿制学校是发展农村教育的基础。中国有13亿多人口，目前近半数生活在农村，近七成的义务教育适龄儿童在农村，八成以上的义务教育学校在农村。办好农村义务教育有特殊意义：一是促进教育公平的需要。农村教育是农村的希望，让自己的孩子接受良好的教育是每一个父母的愿望。二是农村文化传承的需要。教育是中华文化传承的主要途径，历史上许多位于山野乡村的书院、私塾在中华文化的传承上都发挥过重要作用。当前的农村学校不仅承担着教育子弟、培养人才的任务，也发挥着传播知识、播种现代文明的重要作用。三是保障国家粮食安全的需要。不管城镇化怎么发展，中国18亿亩耕地红线必须坚守，要有农村，要有土地，要有种田的人，那么农村学校就不可或缺。所以，我们说农村义务教育是义务教育的重中之重，而农村寄宿制学校是农村义务教育的一种重要组织形式，必须加强建设。

2.建设农村寄宿制学校是新型城镇化发展的现实选择。党的十八大和2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》有利地推动了国家新型城镇化的进程，2011-2014年国家城镇化率分别为51.27%、52.57%、53.7%和54.8%，年均城镇化率增长高达1.18个百分点。与此同时，2011-2014年，全国义务教育阶段在校生城镇化率分别为65.1%、68.0%、70.8%和72.5%，年均城镇化率增长高达2.47个百分点。中小学生的城镇化率增速明显快于国家城镇化进程。由于当前义务教育城乡差距的客观存在和相当一部分家长希望子女接受更好教育的愿望较为强烈，有理由相信中小学生的城镇化进程还将继续加快。

2012年印发的《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》和2013年《教育部国家发展改革委财政部关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》，都强调要办好必要的村小和教学点，严禁盲目撤并，这对于保障适龄儿童就近入学具有重要意义，体现了教育公平。但是长期来看，国家政策的支持只能一定程度上延缓村小和教学点减少的速度，给予农村长久居民和城镇化进程中待转移的农业人口一定的义务教育保障，却无法扭转减少的趋势。事实上，自2002-2012年，农村中小学校平均以每年2万所左右的速度在逐年减少，2013年减少1.4万所。建设农村寄宿制学校是兼顾教育公平和教育质量的一项重要手段，提供食宿保障了学生相对就近上学的权利，适当集中教学又整合教育资源、提高了教育质量，妥善应对城镇化，必须建设好农村义务教育寄宿制学校。

3.建设寄宿制学校是促进义务教育均衡发展的重要手段。均衡发展九年义务教育，是我国继全面实现“两基”之后义务教育领域最主要的战略目标，国务院提出到2020年要使全国95%的县基本实现县域义务教育均衡发展。义务教育均衡发展的最基本要求就是均衡配置教育资源，推进义务教育基本公共服务均等化。一方面是硬件资源均衡，主要指教室、宿舍、食堂、运动场等基础设施建设和教学仪器装备，一方面是软件资源均衡，主要指师资队伍均衡。从硬件均衡来讲，相对于人数较少，随时可能面临撤并“危险”的一些村小和教学点来讲，投资寄宿制学校无疑是效率和效益的最佳选择。就师资队伍来讲，农村地区由于办学条件和生活居住条件相对较差，往往吸引不到优秀教师，农村教师队伍结构性矛盾突出，整体素质亟待提升。还有一些乡村小规模学校，由于规模过小，教师数量相对于开足开齐课程的要求显得“捉襟见肘”，甚至严重短缺，教学质量难以保证，严重阻碍了义务教育均衡发展，建设寄宿制学校，既解决了学生上学远的困难，又整合了教育资源，特别是整合优化了教师资源，能更好地发挥不同结构师资的不同功能，形成了“1+1>2”的叠加效应，使有限的教育资源发挥出更大的效益。此外，相对集中的办学和规范化的管理，有利于保障学生安全和健康成长。

二、农村寄宿制学校面临的问题和困难

当前，我国农村寄宿制学校主要面临以下几个方面的问题和困难。

1.单项建没好，整体条件差。一些寄宿制学校由于国家专项经费的支持，新建了宿舍楼或学生食堂，但由于不是全面建设，经费支持不足，导致有的学校只是宿舍好、食堂不行，或者食堂好、教室不行，特别是合格的运动场地、床铺、课桌椅、图书、教学仪器设备等严重不足。据国家审计署2011年审计数据，1 185个县中重点调查的学校共有553.91万名学生提出了寄宿需求，但这些学校的宿舍仅能容纳462.64万人（占84%）寄宿。部分学校宿舍还存在空间拥挤、条件简陋以及管理服务能力不足等问题，抽查的12533所寄宿制学校中，有919个县的4515所学校（占36%）生均宿舍面积未达到国家规定的3平方米标准，涉及寄宿生185.56万人；538个县的160l所学校（占13%）存在“大通铺”或两人一床等现象；878个县的4990所学校（占40%）的学生宿舍楼内未配备厕所等设施；还有8113所学校（占64%）无学生宿舍管理人员或由授课教师兼任，780所学校（占6%）在周边3公里以内无医疗机构的情况下也未配备专职医护人员。

2.教育经费缺，学校运转难。国家财政性教育经费投入一定程度上存在“重硬轻软”的现象，偏重于学校硬件建设，对学校规范管理和质量提升的经费支持重视不够，甚至在一些偏远艰苦地区，地方支持补助力度不够，经费拨付并未考虑寄宿制学校的水、电、采暖费用支出较大等实际情况，造成运转困难。

3.工勤人员少，经费没处出。毫无疑问，寄宿制学校工作人员的工作量、工作难度、压力要比非寄宿制学校大很多，然而在很多地方，教师编制配置向寄宿制学校倾斜力度不够，造成教职工数量和结构都难以满足客观需求。一些寄宿制学校教师既当教师，又当厨师，还是宿舍管理员和保安员，工作责任大、压力大。还有一些山区寄宿制学校由于远离医院，学生生病就医难，迫切需要增加合格的医疗工作人员。而根据现行的财务制度，很多地方由学校聘用的工勤人员的经费无法开支，更谈不上为他们购买保险和社保等。

4.饭菜质量次，学生营养缺。一些寄宿制学校厨房和餐厅建设不达标，缺乏必要的硬件设施，就餐条件、卫生条件差。一些食堂饭菜质量差，菜品样数少且无变化，学生一周都吃不上一个荤菜。各地普遍缺乏对寄宿制学校学生营养均衡膳食的指导，只有极个别地方配备了兼职的营养师，普遍缺少食堂饭菜质量的监督和监测制度。还有些寄宿制学校地处边远地区，山高坡陡，交通、通信都不发达，虽有食堂却吃不上好饭菜。

5.学校离家远，学生回家难。一些地方过度撤并村小和教学点，集中建设寄宿制学校，导致学校学生离家远，每逢周末放假，学生集中回家，往往交通运力不足，造成学生回家难。还有一些地方公共交通建设不足，黑车、超载等现象增加了学生回家的安全隐患，甚至导致安全事故。笔者调研的一所中部省份镇区的寄宿制学校，在生源高峰期，该校共有初中学生2300多人，近年来由于受计划生育政策和城镇化的影响，农村学生逐年减少，学校经过两次合并整合两所学校后还只有800多人，寄宿生中离家远的距离学校有十几公里，寄宿学生周末回家，主要是搭便车或由家长骑摩托车来接，还有一些学生是搭乘黑车，交通安全风险增加。

6.家庭教育少，心理问题多。根据调查，在寄宿制学校就读的学生，有相当一部分是农村留守儿童，隔代监护、养育的现象较为普遍，家庭教育缺位严重，还有一部分寄宿生虽然父母在家，但是也是一个星期才回一次家，缺乏与父母正常的情感交流和亲子互动。淡漠的亲子关系对孩子的成长十分不利，也因此导致了一些学生的心理健康问题。还有一些寄宿制学校，夜间安排学生上课或上自习，增加学生课业负担，文娱体育活动少，课余生活单调，不利于学生健康成长。

7.安全隐患多，学校责任大。近年来，一些关于农村寄宿制学校安全隐患和安全事故的新闻报道频频出现，农村寄宿制学校的安全问题仍不容忽视。寄宿制学校要保障学生一天24小时的学习、生活，从住宿安全、饮食安全、卫生健康到学习活动、课余生活管理，学校都需要通盘考虑，安全管理压力很大，安全隐患多。同时，一些地方“校闹”现象时有发生，无形中增加了学校的安全管理压力，当前对于涉校涉生安全事故法律依据仍需要进一步明确，安全纠纷的处理机制也需要进一步完善。

8.制度不健全，管理不到位。一些农村寄宿制学校办学不规范的现象仍然存在，部分寄宿制学校保障水平欠缺，管理制度不健全，生活服务不细致，利用社会资源不多，家校合作还不够，甚至有些学校管理随意性较大，有章不循，挂在墙上的规章制度成为一纸空文。教育部虽然于2014年出台了《义务教育学校管理标准》，具有普遍指导意义，但是对于寄宿制学校还是显得有些针对性不够，仍然需要健全寄宿制学校的管理规范和质量标准，建立监测评估体系。

9.教师待遇低，留不住人才。农村教师待遇普遍偏低，很多地方实施的乡村教师生活补贴力度不够，并没有有效抵御住市场经济带来的负面影响，农村教师的待遇仍需要进一步提高。待遇低导致一些农村教师生活状况窘迫，年轻教师“下不来，留不住”，优秀的年富力强的教师，也纷纷进城或“改行换业”了，一些农村寄宿制学校面临“中年教师塌陷”问题，影响教学质量。2015年，国家虽然出台了乡村教师支持计划，吸引优秀人才扎根、服务农村，但从实际情况看，还需要进一步加大落实相关工作的力度。

10.结构不合理，专业教师缺。据教育事业统计，2014年，全国城区小学的生师比为19.9：1，而镇区和乡村小学的生师比分别为17.1：1和14.4：1；全国城区初中的生师比为12.6：1，而镇区和乡村初中的生师比分别为11.4：1和8.5：1。这说明，相对于国家颁布的初中13.5：1、小学19：1的城乡统一编制标准，农村教师并不缺，总体上还有所富裕。但是很多寄宿制学校教师结构性缺员严重，缺男教师、缺年轻教师、缺音体教师成为困扰很多地方的老大难问题。

三、兴利除弊。大力发展农村寄宿制学校

新时期发展农村寄宿制学校，应着重从以下几个方面着力。

1.合理布局，加快农村寄宿制学校建设。要适应新型城镇化发展和新农村建设形势，制定农村寄宿制学校规划，统筹考虑城乡人口流动、学龄人口变化、地理环境、交通状况、教育条件保障能力和学生家庭经济负担等因素，保障寄宿制学校布局与村镇建设和学龄人口居住分布相适应，合理确定学校服务半径，尽量缩短学生上下学路途时间。特别要配合国家加快水电路气等基础设施向农村延伸，在交通便利、公共服务成型的农村地区合理布局寄宿制学校，重点在镇区，兼顾乡村。适当扩大农村寄宿制学校发展规模，提高办学标准，国家应鼓励和支持建立一批高水平的农村寄宿制学校，发挥试点引领效应。

2.加强考核，强化各级政府承担相应的责任。把农村寄宿制学校办学成绩纳入对地方各级政府的考核体系，有力保障对农村寄宿制学校的投入和管理。加大中央财政对农村义务教育的支持力度，并重点支持农村寄宿制学校建设。在实行“以县为主”管理体制的基础上，进一步加强省级政府统筹，同时强化依托乡镇政府和乡村中心学校，加强对寄宿制学校的指导和管理。县、乡（镇）人民政府要统筹解决好寄宿制学生上下学的公用交通问题，积极筹措教育经费，改善办学条件，提高教师待遇。乡（镇）人民政府和村委会要积极履行维护学校的治安和安全、动员适龄儿童入学的责任。

3.综合改革，突破影响寄宿制学校发展的体制性障碍。一是利用“全面改薄”契机，全面改善贫困地区农村寄宿制学校办学条件。赋予地方更多自主权，使地方政府在项目经费使用中获得有条件的自主性，以便更加合理地使用财政资金，提高使用效益，在一些农村寄宿制学校建设项目应该是“缺什么补什么”，避免出现单项建设不错，整体条件差的情况。二是加强政府财政性教育经费投入的分年度动态监测，特别是对农村寄宿制学校投入情况，综合考虑教育经费支出占财政性支出的比例、城乡学校差异系数等情况，划定教育投入结构红线，此举也可以促进避免地方政府在通过义务教育均衡发展县评估认定以后，不均衡现象的反弹。三是结合国家正在实行的学生营养改善计划和全面改薄工程，建好寄宿制学校食堂，试行全国统一的寄宿制学校学生“免费餐券”制度，一日三餐均可使用，既可在寄宿制学校里使用，也可以由学生自主选择就近的饭馆就餐，提高学生营养保障水平。四是通过教师编制向农村寄宿制学校倾斜，或者政府购买服务等方式，保障寄宿制学校必设常设人员岗位，并将其工资纳入专项财政支出，或增设事业费保障他们的待遇。在中小学校特别是农村寄宿制学校，保安、宿管员、厨师、医护人员都是学生安全健康的重要保障。

4.强化管理，推进学校治理体系现代化。一是推动城乡义务教育一体化发展，建立健全城乡统一的寄宿制学校管理规范和质量标准，建立监测和评价体系，帮助提高农村寄宿制学校办学水平和教育质量。二是指导做好寄宿制学校安全工作，推动学生意外伤害处理机制立法，建立学生意外伤害援助机制和涉校涉生矛盾纠纷仲裁调解机制，维护学校正常教育教学秩序。三是加强育人模式的改革，加强对农村寄宿制学校综合素质评价的研究和实施工作，加强对农村学校德育工作的指导，扭转一些“只教书不育人”现象。四是加强农村寄宿制学校信息化建设，加大对“同步课堂”“空中课堂”等网络信息资源的利用，探索城市优质教师资源的城乡共享模式。五是加强农村寄宿制学校的特色建设，提升学校品质。建立一套特色学校发展的评价体系，建立多元评价和激励机制，避免农村学校“千校一面”，促进学校内涵发展，鼓励一些学校因地制宜地建设养殖和蔬菜基地，既可以作为高年级学生勤工俭学和体验劳动的场所，也可以有效改善学生一日三餐的饮食。

5.综合施策，加强农村教师队伍建设。一是统筹城乡教师编制和岗位设置，实施区域统筹和动态调整，并向寄宿制学校倾斜，统一城乡教师职称评定标准并向乡村教师倾斜。二是吸引优秀人才在农村寄宿制学校从教，提高农村寄宿制学校教师工资待遇，建设教师周转房，使教师能够留得住、干得好。落实县域内义务教育学校校长和教师定期交流制度，推动优秀教师、骨干教师向农村寄宿制学校轮岗交流。加强人文关怀，预防职业病，为教师每年安排一次免费体检。三是改革教师培养工作，依托地方院校加快音乐、体育、美术、英语等专业性较强的学科教师培养，试点双定向（生源定向、就业定向）培养，优先保障专业师资紧缺的农村寄宿制学校。四是提高教师培训的实效性，改革“国培计划”，给予地方教育部门更多的自主权，提供菜单式服务，由受训教师选择内容和时间，增加教师培训的实践环节，推行教师异校挂职学习交流制度。

6.以人为本，加强对寄宿学生的关爱和关心。一是强化家庭监护责任，学校教育代替不了家庭教育，老师关爱代替不了家长的亲情，学校应主动配合政府有关部门，做好教育政策和教育观念的宣传工作，帮助家长更新教育观念，让他们体会到家庭教育的重要性，主动关爱自己的子女。二是多创造利于家长和子女沟通的条件，农村寄宿制学校应可以定期举办家长会或家长开放日活动，邀请家长到学校参观体验，增强家校沟通合作。鼓励学生家长“常来校看看”，给自己的孩子送饭送衣送温暖。鼓励寄宿制学生“常回家看看”，按照国家有关政策要求，试行放春、秋假制度。三是丰富寄宿制学生的学校生活，设立图书室、活动室，通过兴趣小组等形式，课余时间积极开展文体娱乐活动，愉悦身心，避免单调枯燥的学校生活。开展非盈利性服务，或者引进社会资源，为寄宿制学生提供日常生活服务。四是重点关注留守儿童，设立留守儿童活动室，提供视频聊天和语音通话等服务，为留守儿童和家长进行思想、生活、学习等方面的交流提供便利。五是学校在管理的过程中应该充分考虑到寄宿学生的饮食、住宿、卫生、安全等多个方面，定期开展身体健康检查、心理健康课程和心理健康咨询等各项预防措施，经常进行家访，了解学生在家的状况，并及时反馈学生在校状况给学生家长，共同促进寄宿制学生健康成长。

（责任编辑 甘璐）