土耳其的“难民牌”

李亚男

3月7日，欧盟和土耳其就共同解决愈演愈烈的难民危机举行专门会议，讨论如何落实去年底达成的联合行动计划。土耳其在会上临时提出新要求，如额外追加30亿欧元援助、加快入盟谈判进程和实现土耳其公民入欧免签等，向欧盟国家“狮子大开口”，以此作为配合解决难民危机的交换条件。3月17日至18日，欧盟领导人在布鲁塞尔举行春季峰会，对土耳其开出的一系列条件几乎照单全收。土耳其因此成为难民协议的最大赢家，不仅将遣返非法难民的费用负担推给了欧盟，而且从欧盟手中拿到了至少60亿欧元的援助承诺，还一举扭转了土欧关系近五年来的冷淡局面，使土耳其再度成为欧洲政治中不可或缺的一员。虽然国际舆论对土耳其正义与发展党政府这种“趁火打劫”的做法嗤之以鼻，但埃尔多安和达武特奥卢确实凭借难民危机打了一手“漂亮”的外交牌。

欧洲之“危”与土耳其之“机”

难民危机对土耳其来说并不陌生。“阿拉伯之春”爆发后，中东地区陷入动荡，部分国家政权更迭、内战不断，战乱地区民众流离失所。土耳其经济社会发展相对良好，是地区的稳定极和“安全岛”，不可避免地成为难民寻求庇护的目的地之一。截至2016年初，土耳其已经接收了300多万难民，占其全国人口总数的4%；其中有250万来自叙利亚，其余来自伊拉克和阿富汗等国。土叙边境一些城镇的难民人数已经超过了当地居民，局部改变了社会人口结构。土政府为安置难民耗资甚巨，多次呼吁国际社会施以援手，称难民潮是国际问题，难民负担不应由土“独自承担”。但美欧被叙利亚内战和打击“伊斯兰国”的军事行动牵制，无暇顾及难民问题。

土耳其无力也无意愿为难民提供较好的生活保障与工作机会，越来越多的难民选择偷渡欧洲，难民潮逐渐演变为欧洲难民危机。2015年9月，三岁小难民艾兰·库尔迪在偷渡中溺亡的尸体照片被曝光，引爆国际舆论。在人道主义的巨大压力下，“救助难民”一时成为欧洲国家的“政治正确”。德国总理默克尔更是一马当先，不仅积极主张接收难民，而且试图协调欧盟各国推行“强制配额”和“救助基金认捐”等计划。但随着潮水一般的难民涌入欧洲，情况出现逆转。一方面，难民数量惊人，给接收国带来了沉重的财政负担。据联合国难民署和国际移民组织统计，2015年经由海陆两条通道前往欧洲寻求庇护的难民和移民总数超过100万，其中约80%从土耳其出发经爱琴海抵达希腊。根据欧盟法律，这些难民在欧盟境内均可享有免费的基本生活与医疗保障。但欧洲大部分国家尚未从欧债危机的低谷中走出，又受全球经济低迷的大趋势影响，无力支付安置难民的大笔开销。另一方面，大批中东难民进入欧盟国家，改变了当地的人口、文化与宗教生态，欧洲文化与穆斯林文化发生冲撞，导致社会急剧分化。当地居民不仅质疑新移民会对本国就业、教育及社会福利带来影响，更是把社会治安恶化归咎于难民涌入。巴黎恐袭事件发生后，媒体披露一名袭击者身份为叙利亚难民，进一步引发社会恐慌。一些国家如匈牙利等，明确主张拒绝难民入境；在难民问题上一向持积极态度的国家如德国，政府内部也出现分歧，领导人民意支持率不断下降，遭受巨大政治压力。欧盟自身的包容、团结与协调一致也在难民危机中经受严峻考验，各成员国之间经济发展不平衡和政治分歧被放大，各国为控制难民入境，纷纷关闭边界，欧盟内部实施了20年之久的边界开放政策也岌岌可危。解决难民危机成为欧盟的当务之急。

在此背景下，难民危机开始朝着有利于土耳其的方向发展。受国际法约束，欧盟不能直接遣返难民，唯有寄希望于土耳其配合，在土边境切断难民偷渡入欧的渠道，尤其是阻止难民继续经爱琴海抵达希腊和意大利。简而言之，就是要把土耳其变成欧洲大陆与难民潮之间的“缓冲地带”，土耳其由此成为欧洲解决难民危机的关键一环。而土耳其方面，既要尽力争取欧洲的经济援助，又需通过谈判确立难民安置机制，保持难民入欧“合法”途径畅通，以缓解自身压力。因此，欧盟和土耳其在难民问题上互有需求，但欧盟更为急切，使得土耳其在谈判中牢牢占据主动地位。

“一石四鸟”的如意算盘

土耳其抓住欧盟软肋，以“合作应对难民危机”为饵，诱使欧洲做出大幅让步，比如：遣返经土耳其进入希腊的非法难民所产生的一切费用由欧盟承担；在现有框架内，土每安置一名自希腊遣返的非法难民，欧盟就要协助接收一名在土境内的叙利亚“合法”难民；加快土耳其入盟谈判进程；加快实施签证自由化路线图，最迟于2016年6月实现土耳其居民进入欧盟免签；欧盟加快发放此前承诺的30亿欧元援助资金，并额外追加30亿欧元用于难民安置等。可以说，土耳其通过一张“难民牌”至少获得四个收益。

首先，有助于缓解埃尔多安总统的执政压力。埃尔多安独揽大权超过十年，独断专行，不遗余力打击异己，并试图推动修宪将土政体变为总统制，以制度形式保障权力集于一人之手。2015年11月，正发党在议会选举中大获全胜，延续了多年来一党组阁、单独执政的局面，埃尔多安作为正发党创始人和国家的实际控制者，权力更加巩固，在国内进一步推行高压政策，排挤反对党；加强舆论管控，压制批评言论；封锁脸书、推特等网络社交媒体，严控信息传播；逮捕自由派记者，查封反对派报纸《今日时代报》等。土国内批评埃尔多安的声音日益高涨，政治极化趋势加强。此前，欧盟常常指责埃尔多安的执政情况，并以入盟谈判的人权和民主标准对其加以约束，施加外交压力。但在难民危机的大背景下，欧盟对土耳其政府有所求，尽量避免对埃尔多安本人及土耳其现行政策进行公开批评，客观上为埃尔多安的高压统治创造了宽松有利的环境。

其次，推动了土耳其加入欧盟的谈判进程。加入欧盟是土耳其的“既定国策”，历届政府均为此做出过重大努力。土耳其于1999年获得欧盟候选成员国资格，随即在经济、政治、法律等领域进行了大规模改革，以满足欧盟标准。2005年入盟谈判正式启动，但进展缓慢，塞浦路斯问题、库尔德少数族裔合法权益及言论自由等是土耳其加入欧盟的几大障碍。此外，正发党上台后，其政策的泛伊斯兰色彩日益凸显，引发欧洲忧虑，且自“阿拉伯之春”爆发后，土欧关系遇冷转入低谷。因此在2013年，土耳其入盟谈判陷入僵局，处于实际上停滞的状态。从制度层面讲，欧盟针对入盟候选国规定了30多项政策要求，土耳其只有一项达标，另有十几项在谈判过程中遇阻。而且希腊强烈反对土耳其入盟，法、德等欧盟“领头羊”也不支持，德国总理默克尔一度反对给予土耳其欧盟成员国资格，主张以“特殊伙伴关系”代替，被土方视为“侮辱”。2015年下半年，难民危机在欧洲集中爆发，土耳其对欧盟的重要性上升，于是不失时机地提出加快入盟谈判进程。欧盟为换取土耳其积极合作，被迫做出让步，其中德国态度更是180度转弯，对土耳其的入盟要求至少在表面上给予了坚定支持。2015年底，欧盟重启土耳其入盟谈判；2016年初，又承诺为谈判“取得新进展做准备”。虽然欧盟委员会主席容克在接受媒体采访时反复强调，欧盟与土耳其在难民问题上的合作“并不会导致土耳其在近期加入欧盟”，但重启谈判本身对土而言就是重大胜利，而这不能不归功于难民问题带来的“机遇”。

其三，突破了外交孤立困境。土耳其近年来逐渐卷入地区冲突，外交上顾此失彼。2014年以来，因打击“伊斯兰国”的态度摇摆不定，与美国、欧洲渐生嫌隙；2015年11月击落俄罗斯战机，导致与俄罗斯关系破裂，遭到俄方的经济制裁和军事压力；在地区纷争中，由于支持穆斯林兄弟会引发沙特、埃及等国不满，因为武装叙利亚反对派而开罪伊朗、伊拉克及巴沙尔政权等什叶派势力，由于支持哈马斯又惹怒以色列，土耳其几年前提出的睦邻外交“零问题”政策异化为眼下的“零朋友”窘局。就在此时，难民危机为正发党政府提供了与欧盟修复关系的大好时机。土耳其总理达武特奥卢在3月初与欧盟达成原则协议之后，即称土欧关系经历了“历史性时刻”；3月17日，土耳其应邀参加欧盟峰会，意味着在欧洲政治中强势回归。可以说，土耳其借难民危机迫使欧洲成为其“利益盟友”。

其四，减轻了部分财政负担。虽然难民危机在欧洲表现得更加激烈，但土耳其是事实上接收难民最多的国家。土耳其政府为安置难民建造了近30座难民营，向登记注册的难民提供基本生活和医疗保障，各项花费已高达85亿美元。土耳其政府称，联合国等国际组织和志愿者提供的资金援助微不足道，安置难民的大部分开销均由土耳其财政支出。近一年多来，土耳其作为新兴市场国家，受全球投资大环境影响，经济发展不振，难民问题更使其财政状况雪上加霜。而欧盟急于缓解难民危机，“去财消灾”的意图明显，对土耳其提出的资金援助要求一口答应，大大缓解了土耳其的财政压力。

充满变数的所谓“双赢”

就目前情况看，不管土耳其是否趁火打劫、欧盟是否被迫让步，双方至少在难民问题上各得所需，实现了暂时的“双赢”。但基于讨价还价和利益交换的合作关系并不稳固，未来仍充满变数。

一方面，土耳其“打包”获得的外交成果未必能尽数兑现。首先，加入欧盟的刚性障碍如塞浦路斯问题等仍然存在，欧盟主要成员国领袖——包括支持土耳其的德国总理默克尔和一贯反对土耳其入盟的法国总统奥朗德——都表示不会在土入盟问题上无原则“放水”，仍然要督促土耳其在司法和人权等方面满足欧盟标准。土入盟进程能否顺利推动，或许仍要视未来欧洲对土耳其有多大需求而定。其次，欧盟对土援助虽原则上定于2018年前到位，但资金来源仍是重大问题。首批30亿欧元援助中仅有5亿被纳入欧盟预算，其余均要靠欧盟成员国认捐，但多数国家由于自身经济困难，并不打算积极配合。

另一方面，土耳其履行协议的意愿和能力也需要时间评估。主观上，土耳其加强打击偷渡的力度，将造成难民大量滞留土耳其，会进一步加重土政府在社会管控、难民安置和维稳方面的压力，土很难长期配合；而且按照埃尔多安以往的行事风格，不能排除土耳其再次向欧洲开出“天价”条件的可能。客观上，土军警力量有限，管控边界、切断难民偷渡途径的能力存疑。虽然土耳其军方向媒体宣称，一旦与欧盟达成协议并就具体执行方式与希腊取得共识，就能在一周内切断通过爱琴海抵达欧洲的难民通道，但也有国际媒体认为，土耳其国内安全形势恶化，军警力量受到牵制，或将要求欧盟配合与支援。

更严重的问题在于，土欧双方貌合神离，对解决难民问题的目标有根本分歧。土耳其仅承诺配合阻断难民偷渡，不“开闸放水”，更多是想借难民危机敲诈外交资源；欧盟高谈人道合作，实际上是想把难民“祸水”隔离在欧洲大陆之外，引导土耳其为难民提供工作与教育机会，寄希望于难民在土“落地生根”，融入当地社会。土耳其固然在打“难民牌”，欧盟却也并非全为鱼肉、任人宰割。双方缺乏长久的政治互信，讨价还价和勾心斗角的外交斗争还将继续上演。

（作者为中国现代国际关系研究院中东所助理研究员）