论京津冀协同发展存在的困境

许迎讯

【摘 要】京津冀协同发展有利于增强区域发展动力、缩小地区差距、落实国家区域战略和培育具有国际竞争力的城市群。但回顾京津冀近四十年的合作历程，可以发现京津冀协同发展并未取得预期效果，区域一体化还处于从市场一体化向产业一体化迈进的阶段，区域空间结构呈现典型的“中心—外围”特征。区域发展不平衡、生态环境问题突出、行政区经济和缺乏区际协调机制是制约京津冀协同发展的关键原因。

【关键词】京津冀；协同发展；困境；区域协调发展；一体化

京津冀协同发展并不是一个全新的概念，早在1976年，原国家计划委员会就组织了京津唐国土规划课题研究。随后，国家有关部门又提出过“大北京”“首都经济圈”“环渤海经济圈”“京津冀都市圈”“环首都绿色经济圈”等概念。[1]但迄今为止，京津冀协同发展始终未能取得实质性进展，更谈不上实现预期效果。[2]目前京津冀协同发展已上升为国家战略，有望取得重大突破。在此背景下，深入探討京津冀协同发展面临的问题，为京津冀一体化顺利推进提供切实可行的政策建议和制度保障，具有重要的现实意义。但是，京津冀协同发展依然面临着一些问题亟待解决。

一、区域发展不平衡

京津冀地区以占全国1.9%的国土面积、8%的人口，在2013年创造了全国10.9%的国内生产总值，是我国最具发展潜力的经济增长极。但在区域内部，地区间的发展差距巨大，存在着明显的“中心—外围”二元经济结构。其中，北京和天津占据“中心”地位，而河北省则处于“外围”。从工业化阶段来看，北京已经进入后工业化阶段，天津处于工业化后期阶段，河北则仍处于工业化中期阶段。北京和天津对河北的要素单向吸附，导致对河北的辐射带动效应有限。

二、生态环境问题突出

根据环保部对全国空气质量的监测，京津冀是全国空气污染最严重的地区，全国空气质量最差的10个城市中有7个位于这一地区。除大气污染外，河流污染、土壤污染、土壤沙化、草场退化、水源短缺等问题也日益突出。出现这些问题的根源在于该地区产业结构偏向于重工业。生态环境的恶化对区域经济的可持续发展构成了挑战，但同时也为区域协同治理生态环境提供了倒逼机制。

三、“行政区经济”现象明显

京津冀区域发展的典型特征是区域内发展迅速、区域间矛盾突出，其背后推手是“行政区经济”。所谓“行政区经济”，是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象。[3]行政层级之间是自上而下的垂直运行系统，而区域经济的运行是以区域主体之间的横向联系为动力发生的，“行政区经济”犹如一堵看不见的“玻璃幕墙”，对区域经济的横向联系产生刚性约束。在行政区分割背景下，在“财政分权”和“官员晋升锦标赛”的激励下，各地方政府基于自身利益最大化的需求，既致力于发展辖区内经济，又致力于辖区间的“标尺竞争”，区域经济发展带有浓厚的行政干预色彩。“行政区经济”现象在中国普遍存在，但在京津冀地区尤为突出。这一地区既有北京这样的首都城市，又有京津两大直辖市，各种行政部门汇聚于此，国有企业比重较高，导致政府的行政干预力量过强。而且京津冀三地的行政级别明显不对等，单靠地方政府合作来解决区域间的矛盾不太现实。因此，行政区分割和行政地位的不对等，是造成长期以来京津冀区际要素流动、产业转移和商品贸易不畅的重要原因。

四、缺乏区际合作和利益协调机制

京津冀地缘相接、人缘相亲、地域一体、文化一脉，从来都是一个不可分割的整体。但由于行政区划的束缚，三地之间经济联系并不紧密，区域间竞争大于合作。目前，长三角地区已经形成了层次分明的四级区际合作和利益协调机制：第一级是长三角主要领导出席的定期会商机制，决定区域合作方向、原则、目标和重点；第二级是常务副省（市）长主持的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”，落实和推进区域重大合作事项；第三级是22个城市市长参与的“长三角城市经济协调会”，推进城市之间专项合作；第四级是部门间及行业间的合作机制，侧重于微观领域的合作与讨论。而反观京津冀地区，尽管在1981年就在全国最早成立了河北经济协作区，但至今尚未建立区际合作与利益协调机制。1986年成立的以天津为中心的环渤海地区经济联合市长联席会议，由于区域范围太广（地跨五省二市），且缺少北京的参与，推动区域合作的动力明显不足。2004年京津冀达成的《廊坊共识》提出要“尽快建立京津冀省市长高层定期联席会议制度”，但并未有实质性的动作。2004年国家发改委启动京津冀都市圈区域规划编制，但由于三地对都市圈的地域范围争论不下，至今该项规划仍束之高阁。行政级别和经济地位不对等更是加大了京津冀地区自发协调的难度。由于京津冀缺乏一种有效的区际合作与利益协调机制，三方合作陷入了“共识多、行动少”的怪圈，对区域协同发展构成了严重的障碍。

参考文献：

[1]陈耀，陈梓，侯小菲：《京津冀一体化背景下的产业格局重塑》，载于《天津师范大学学报（社会科学版）》，2014年第6期。

[2]张可云，蔡之兵：《京津冀协同发展历程、制约因素及未来方向》，载于《河北学刊》，2014年第6期。

[3]刘君德：《中国转型期凸现的“行政区经济”现象分析》，载于《理论前沿》，2004年第10期。