关于德宏地区深化农垦改革的思考

高延芳

摘 要 德宏地区农垦始建于1951年，肩负着“开发边疆、建设边疆、保卫边疆”的使命。改革开放以来，农垦围绕着政企、社企、垦区与地方、市场与政府等关系不断进行改革，但由于受改革的系统性、协调性不够、改革成本不足等影响，农垦以政代企、资源资产权属不清、改革红利偏重于少数人群、职工贫困面大、诉求通道不畅、农垦与地方关系不顺等问题依然存在，影响了农垦经济健康持续发展。切实贯彻《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》精神，结合德宏农垦实际，全面有序深化农垦改革，对于增强农垦内生动力、发展活力、整体实力意义重大。

关键词 农垦改革；问题；对策；德宏州

中图分类号：F324.1 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.21.088

2010年按照省委的统一部署和要求，德宏地区完成了全州5个农场、2个原德宏州农垦分局直属工商企业、23个卫生医疗机构、4万多人口实行属地管理工作。在职职工和退休人员纳入了属地职工养老、医疗保险体系，城镇居民养老、医疗等社会保险参保率和保障水平逐年稳步提高，11 000多人纳入了城镇居民最低生活保障，444名农场管理人员实行了参公参事管理。属地管理后，剥离了农垦办社会的职能，大幅减轻了农垦的财力人员负担，提升了农垦行业管理水平。但由于改革不彻底，政企不分、改革红利偏重于少数人群、农垦与地方关系不顺、基层经营管理积极性受挫、生产经营效益下滑、农垦示范带动作用减弱、农垦信访上访不断等问题日趋突显，深化农垦改革的社会呼声日益高涨。《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》（中发

〔2015〕33号）（以下简称《意见》）指出，农垦是国有农业经济的骨干和代表，是推进中国特色新型农业现代化的重要力量。《意见》的出台，为深化德宏农垦改革指明了方向并提供了基本遵循。

1 德宏农垦的基本情况

德宏农垦位于云南德宏傣族景颇族自治州，地处东经97°32′～98°43′，北纬23°51′～25°21′的祖国西南边陲，始建于1951年，经历了屯垦戍边、改革开放、跨越发展3个历史时期，走过了65 a的光荣历程。垦区有遮放、瑞丽、畹町、陇川、盈江共5个农场174个生产队分布于瑞丽、芒市两市和陇川、盈江两县境内，总人口4.19万人。土地面积1.53万hm2，2014年种植橡胶

0.47万hm2、甘蔗约0.33万hm2、粮食约0.11万hm2、茶叶0.53万hm2、咖啡0.4万hm2，此外香蕉、柚子、枇杷、火龙果和石斛等蔬菜瓜果种植及养殖业也不断发展，形成了橡胶-咖啡、橡胶-茶叶、橡胶-水果及林下养殖的立体生态模式，有橡胶加工厂8座，日榨3 000 t的机制白糖厂1座，茶叶初制加工厂7座，咖啡初加工厂3座。

2014年德宏垦区实现生产总值35 725.7万元，同比增加15 294.6万元，增75%；工农业总产值54 777.6万元，同比减少3 744.1万元，减6%（工业总产值19 537.4万元，同比减少3 380.3万元，减15%；农业总产值35 240.2万元，同比减少285.9万元，减1%）。垦区从业人员年均收入12 878元，同比增加2 766元，增27%；占同期德宏州城镇居民人均可支配收入21 303元的60.45%。职工年均收入16 197元，同比增加4 772元，增42%，占国有经济在岗职工平均工资45 578元的35.5%。全年垦区纳入城镇居民最低生活保障6 223户11 308人，年发放低保金

2 509.85万元，吃低保人数占垦区总人数的27.2%。

2 深化德宏农垦改革的面临的问题

2.1 农垦经济发展水平落后

全州5个农场中有3个国家级贫困农场，贫困人口占农场人口总数的30%以上，吃低保人数占总人数的27.2%，贫困面超过全州贫困水平。经济总量小，生产生活基础设施建设滞后、产业结构主要以橡胶、甘蔗、茶叶为主。近年来，橡胶、蔗糖和茶叶的市场价格波动频繁，经济增长乏力，职工的收入水平不稳定，调整难度大，职工收入渠道单一、增收困难，垦区从业人员年均收入仅占同期德宏州城镇居民人均可支配收入的60.45%。职工年均收入占同期国有经济在岗职工平均工资35.5%，还有5%左右的职工居住在危房中，职工群众生活保障和产业转型矛盾日益突出，在一定程度上影响了农垦的改革、发展和稳定。

2.2 农场管理体制机制不健全

2.2.1 政企不分

2010年农场属地化管理改革后，农场管理机构为县（市）党委、政府的派出机构，是参公管理事业单位，不但承担公共管理、公服务职能，还承担着农场的企业经营管理职能，农场管委会主任兼农垦工商集团法人，形成了“以政代企”新的政企不分。

2.2.2 机构不健全

农场从行政体制上归属乡镇，从经营体制上归属国有企业，农垦作为一个经济独立体，在申报文化体育等公共服务、农田水利基础设施项目时，由于系统设施没有单列农场而无法进入财政转移支持项目库[1]。农场既没有人民代表大会组织，也没有完善的职工代表大会组织，职工群众没有行使权力的组织保障，反映诉求的渠道不畅，普遍以信访上访等方式反映他们各种意见和建议。

2.2.3 农垦资源资产权属不清

德宏农垦经过65 a的发展，积累了一定的资源资产，但由于管理交叉和缺位同时存在的原因，农垦资源资产底数不清、产权不清、权属不清、监管缺失等问题较为突出，农垦土地征用时没有实行严格的收支两条线，甚至出现征地补偿款全部兑现给承包农垦职工的现象，有时也存在随意改变土地用途和征用土地的情况，在一定程度上造成了农垦国有资产的流失。

2.3 历史遗留和现实问题交织

长期以来，农垦土地、职工国有而职工从事的是农业生产，长期以来，农垦处于国家惠农政策和国有企业改革的边缘地带，加之橡胶、茶叶、咖啡等产品市场波动频繁，德宏农垦经济发展滞后，内生财力、动力均不足，农业基础设施、橡胶、茶叶初加工设施设备投入严重不足，职工生产积极性受挫，生产能力下降、职工收入水平低。2010年的属地管理改革，由于政策的系统性、协同性不够，改革成本不足等原因，改革的红利没有实现广覆盖，原农场、分场两级机关2008年10月31日前退休的职工、农垦系统教育医疗机构2001年前退休人员和行政后勤人员要求参照事业单位享受工资待遇；生产队在职队干及已退休干部要求解决待遇；农场一线职工反映养老保险金由个人全额承担无法承受，要求降低养老金上交标准及各农场无力承担社会保障等相关费用；农场各类解除劳动关系的职工要求给予补偿安置；土地被征用补偿不到位、分配不合理；部分工商企业破产清算、改制遗留、待岗人员要求发放生活费等问题。上述问题涉及人数多，资金缺口大、解决问题的政策依据不充分，是深化农垦改革的硬骨头。

3 深化德宏农垦改革的对策建议

3.1 推进农场企业化改革

保留农场牌子和完整建制，实行农场法人实体登记，落实农场生产经营自主权。大力推进政企分开、政事分开、社企分开，切实考虑农垦集经济性与社会性、区域性为一体的特点，既要实现政企、社企分开，又要防止经济和行政、社会管理相互脱节，出现“两张皮”现象，建立有利于农场产业化发展的经营机制和管理体制；农场管理委员会与农场企业经营机构实行机构分开、人员分开、资产分开、财务核算分开，组建农场企业基层党组织和工会组织，推行职工代表大会制度，实行民主管理；配强企业经营管理班子，要采取社会招聘、企业送出去培养等多种形式，造就一批企业经营管理的人才。产业基础较好的农场，鼓励其积极推进公司化改造。充分发挥农场组织化程度高的优势，优化产能布局，发展新兴业态，促进一二三产业融合发展，使其成为所在县（市）经济发展的新亮点。

3.2 推进垦区集团化改革

坚持政府引导、市场主导、企业运作的原则，组建“德宏农垦投资发展有限公司”。围绕建成具有市场竞争力的现代农业企业集团的目标，完善现代企业制度，明晰产权关系，健全法人治理结构，着力为垦区产业转型升级搭建一个良好的融资平台，充分发挥德宏农垦投资公司的带动和引领作用，以农场企业化为基础，以资本运营为纽带，以产业发展为重点、以资源整合为抓手，灵活采取股份合作、产业联盟、租赁经营、行政划拨等方式，形成德宏农垦投资公司与农场风险共担、利益共享的一体化发展格局，逐步推进德宏垦区集团化发展。

3.3 创新农业经营管理体制

有条件的农场可对农林一线职工进行身份置换、解除劳动合同，其各种社保费用由本人自愿按居民标准向当地社保部门缴纳。坚持和完善以家庭经营为基础、大农场统筹小农场的农业双层经营体制，积极推进多种形式的农业适度规模经营，鼓励家庭土地承包经营权有序流转，适度扩大规模化经营，实行土地机械化耕种、集约化经营；强化国有农场农业统一经营管理和服务职能，建立健全农场与职工群众间合理的利益分享和风险共担机制；积极培育新型农业经营主体，积极引入职工股份，发展股份制、公司制等农业经营形式。改变长期以来土地资源占有不均及无偿使用的现状，促进各项改革政策的推进。根据各农场的农用土地面积合理确定每户的承包经营面积份额，每宗发包土地相对集中，按市场定价、职工家庭优先的原则由农场统一发包；有承包面积份额，没有承包土地的按其应承包土地面积份额租金收益的一定比例分红。

3.4 创新农垦土地管理方式

加快推进垦区土地调查确权登记和发证工作，对符合登记发证条件的农垦土地和农垦职工群众宅基地，有关县（市）应在2017年底前完成使用权确权登记发证工作，工作经费在中央和省、州财政支持的基础上，由县（市）财政承担。有土地权属纠纷和历史遗留问题的，有关县（市）应逐宗清理、依法调处确权。有关县（市）要进一步明确农场职工群众申请宅基地的条件、面积标准及取得方式，对不符合条件取得和多占的宅基地进行清理；宅基地确权登记颁证按政策上交的土地出让金全额返还农场使用。加强土地利用总体规划及年度计划管理，严格执行土地用途管制制度，对农垦土地严格实行分类管理，农垦建设用地指标须纳入州统筹安排，禁止擅自将农用地转为建设用地。切实落实耕地占补平衡制度，加快划定永久基本农田。经营性项目占用农场土地必须严格按照国有建设用地招、拍、挂规范运作，土地出让金州、县（市）留用部分全额返还农场。

3.5 认真开展脱贫攻坚工作

对垦区贫困人口建档立卡，形成调查报告，报州政府研究，纳入全州精准脱贫工作统筹范围，务必使垦区贫困职工群众与当地县市贫困人员同步脱贫。

3.6 促进农垦产业转型升级

将农场土地通过评估注入企业资本，降低企业负债率，为企业搭建一个良好的融资平台和广阔的发展空间，充分盘活农垦的土地资源，实行多元化经营，促进一、二、三产业融合发展，改变目前产业单一、弱小的局面，促进农垦产业转型升级，大幅度提高垦区职工群众收入，实现垦区经济又好又快发展。

3.7 加大财税扶持力度

根据农垦管理体制和改革发展需要，稳步加大对农垦在基础设施、产业发展和文化建设等方面的投入，各项规划要在农垦同步实施，要将农垦全面纳入各级政府强农惠农富农、脱贫攻坚和改善民生政策覆盖范围。优化税收服务，认真落实现行税收优惠政策。将国家出台的西部大开发政策、瑞丽国家重点开展开放实验区政策和结构性减税政策，积极落实到农垦企业。农垦土地被依法收回后再出让的，其出让收入实行收支两条线管理，县（市）分成的相应土地出让收入要全部用于农场农业土地开发、农田水利建设及公益性基础设施建设。妥善解决农场办社会所形成的历史债务和养老保险历史欠费问题；2020年以前，农场和农场培植的企业上缴县（市）财政的各种税费全额返还农场，用于化解农场办社会所形成的历史债务和农场生产队干部工资以及上缴社保费用等资金缺口；对2010年底以前农场形成的养老金缺口，积极争取省级财政支持，并按照州、县（市）分级负担的原则分3 a逐年补助补缴；在各级财政补助弥补缺口以前，仍然按照“退一补一”办法执行。农垦企业内部实施产业结构调整的产权、股权、土地、资产进行无偿划转的，有关税费按国家相关规定执行。以政府性资金为引导，支持农垦投资公司与金融机构合作设立农垦产业发展股权投资基金。

3.8 妥善解决遗留问题

各级政府要从经济、政治、社会和生态等高度认识农垦的地位和作用，高度关注农垦的稳定与发展，加大改革的成本投入和政策支持，妥善处理农垦改革和发展中的各种问题，为深化改革、释放农垦资源资产活力，激发农垦职工积极性，为深化改革营造认同改革、支持改革、参与改革的人文环境。

参考文献

[1]农业部农垦局.中国农垦改革发展30年[M].北京：中国农业出版社，2007.

（责任编辑：赵中正）