着力推进农业现代化农民奔小康国家发展改革委副主任

张勇

党中央、国务院高度重视“三农”工作，始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。中央农村工作会议召开前，习近平总书记对做好“三农”工作作了重要指示，李克强总理也作了重要批示，充分肯定了“十二五”时期农业农村发展成就，深刻阐述了“三农”工作在经济社会发展全局中的战略地位，提出了明确要求，我们要认真学习领会、全面贯彻落实。

粮食生产实现“十二连增”

“十二五”时期，“三农”工作取得明显成绩。农业生产能力跨上新台阶，粮食生产实现“十二连增”。农民收入持续较快增长，2015年农民人均可支配收入达到11422元，增速连续6年高于城镇居民。新农村建设扎实推进，农业和农村基础设施明显改善，农村公共服务明显加强。生态保护取得新成效，重大生态工程持续推进。农村改革进一步深化，新型农业经营体系加快构建，城乡发展一体化体制机制初步形成。正如中央领导同志指出的，“三农”工作成为经济社会发展的突出亮点，为赢得全局工作主动发挥了重要作用。总结这五年，我们重点抓了以下几方面工作：

一是加强战略谋划和规划引导。加强新时期国家粮食安全战略研究，提出优化全球布局维护国家粮食安全的总体方案，印发全国高标准农田建设总体规划。推进生态文明建设，编制全国生态保护与建设规划。出台国家新型城镇化规划。印发全国农村经济发展、水利发展等“十二五”规划，编制蔬菜、牛羊肉、海洋气象等行业发展规划。

二是狠抓形势研判和政策扶持。起草促进粮食稳定增产、生猪生产、牧区发展、农村产业融合发展、支持农民工等人员返乡创业等国务院文件。研究提出国家生态安全政策的建议，及时调整完善退耕还林、退牧还草政策。出台农业节水、农作物秸秆综合利用等政策。

三是强化投资支持和项目支撑。“十二五”时期中央预算内投资用于农业农村的比重连续五年超过50%，累计投资超过1万亿元，比“十一五”时期增长近1倍。谋划实施172项重大水利工程，推进高标准农田建设。持续加强天然林保护、重点防护林体系等重大生态工程建设。加快农村水电路气房等基础设施建设，支持农村社会事业发展，加大以工代赈和易地扶贫搬迁力度。

四是推动农村体制改革和机制创新。全面下放农村“小而广”项目的审批权限，精简重大水利工程审批程序。开展水利工程建设PPP试点，推进涉农投资整合试点。完善农产品价格和市场调控机制，推进棉花、大豆目标价格改革试点。深化成都重庆统筹城乡综合配套改革，启动黑龙江“两大平原”现代农业综合配套改革，推进国有林区、国有林场改革，开展农业水价综合改革试点。

准确把握“十三五”时期“三农”工作形势和任务

（一）清醒认识新常态下农业农村发展面临的形势

中央一号文件明确提出，要牢固树立短板意识，坚持问题导向，切实拉长农业这条“四化同步”的短腿、补齐农村这块全面小康的短板。概括来说，就是要大力推进农业现代化和农村全面小康，这是中央着眼我国全面建成小康社会、建成社会主义现代化国家两个百年目标，确定的“十三五”时期“三农”工作主线。我理解，推进农业现代化，核心是要让农业强起来、体制活起来，提高农业质量效益和竞争力；推进农村全面小康，关键是要让农民富起来、农村美起来，使农村美丽宜居。从国内外形势看，实现上述目标任务，既存在不少有利条件，又面临许多新的挑战。

从有利条件看，农业农村发展的机遇和空间正在进一步拓展，发展动力更加多元化。一是中央高度重视“三农”工作，连续13个中央一号文件发出强烈政策信号，加快补齐农业农村短板已成为全党共识，以工补农、以城带乡的体制机制逐步完善，将为开创“三农”工作新局面汇聚强大推动力。二是新型城镇化和新农村建设加快推进，农业经营制度、农村土地制度等改革全面加速，市场配置资源的作用进一步发挥，创新创业蔚然成风，将为农业农村发展注入强劲驱动力。三是经济结构调整和发展方式加快转变，城乡居民消费结构加快升级，新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，农村一二三产业融合发展，新的发展动能正在形成，将为拓展农业农村发展空间提供巨大带动力。

从面临挑战看，农业农村各种风险和结构性矛盾正在积聚叠加，发展环境和内在动因正在深刻变化。一是在经济全球化大背景下，保持农业稳定发展的难度不断增加。随着国际农产品价格大幅下跌，我国农产品进口大幅增加，出现了粮食产量、库存和进口“三量”齐增现象，农业面临的国际竞争压力前所未有。二是随着我国经济发展进入新常态，促进农民持续增收的挑战增多。现阶段，促进农民增收的传统动力正在衰减。农产品价格下行压力增大，成本刚性上涨，农业收入增长空间受限。继续保持农民收入较快增长，面临严峻挑战。三是面对生态文明建设新要求，推进农业绿色发展的任务更加艰巨。加强资源保护与修复，推进美丽中国建设和可持续发展，责任更加重大，任务极其艰巨。四是实现全面小康目标，推动城乡协调发展任重道远。如何创新体制机制，在推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破，确保农村同步实现全面小康，既是当前结构性改革的重要内容，也是一项关系全局、关系长远的战略任务。

（二）准确把握新时期“三农”工作的主要任务

中央一号文件对“十三五”时期“三农”工作做出全面部署，明确要求用发展新理念破解“三农”新难题，厚植农业农村发展优势，加大创新驱动力度，推进农业供给侧结构性改革，加快转变农业发展方式，保持农业稳定发展和农民持续增收，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路，推进新型城镇化和新农村建设双轮驱动、互促共进，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。具体讲，包括持续夯实现代农业基础、加强资源保护和生态修复、推进农村产业融合、推动城乡协调发展、深入推进农村改革、加强和改善党对“三农”工作领导等6大任务、30条政策措施。贯彻落实好中央决策部署，推进“三农”工作取得新成效，发展改革系统必须找准定位、抓住关键，把握和处理好事关全局和长远的6个重大问题。

一是关于深化农业农村体制改革。当前，农业农村体制改革已进入深水区、攻坚期，涉及的利益关系更加复杂、目标更加多元、任务更加艰巨。按照中央确定的目标，到2020年，要进一步完善农村基本经济制度、农业支持保护制度、农村社会治理制度、城乡发展一体化体制机制。发展改革部门要主动作为，积极推动各项改革取得实质性进展。

二是关于推进农业供给侧结构性改革。这是现阶段促进农业持续稳定发展的关键所在。当前我国农业发展中存在的诸多矛盾，突出表现在结构方面和供给侧。一方面，供给不适应需求变化，农产品数量、质量、安全方面都存在结构性问题，比如玉米供大于求、大豆产需缺口大、奶粉大量进口等。另一方面，不合理的供给结构给资源环境带来了较大压力。推进农业供给侧改革，核心就是要围绕市场需求发展生产，推进农业由“生产导向”向“市场和消费导向”转变，真正形成结构更加合理、保障更加有力的农产品有效供给。当前要特别重视农业去库存、降成本和补短板，重点要研究出台相关扶持政策，加快粮食加工业发展，逐步消化过大的粮食特别是玉米库存。与此同时，引导种植结构调整，引导非优势区退出玉米生产。从中长期看，要通过加强农业基础建设、推进适度规模经营、培育农产品品牌等综合性措施，推动一二三产业融合发展，优化产品结构、产业结构和生产力布局，提高我国农产品竞争力。

三是关于保障国家粮食安全。这是现代农业建设的首要任务。习近平总书记强调，粮食一时多一点、少一点是技术性问题，但粮食安全是战略问题，不能让技术性问题影响战略性决策。必须明确，粮食安全不是要不要保的问题，而是怎么保的问题。从品种上看，就是保口粮；从地区上看，主要保主产区和核心区；从着力点看，就是要保耕地，保产能，实施藏粮于地、藏粮于技战略，不盲目追求产量增长和种植面积扩大；从经营主体看，主要保适度规模经营的“大户”。在这方面，发展改革系统必须保持战略定力，时刻绷紧“保障国家粮食安全”这根弦，并把保障粮食安全的着力点更多放在能力建设上来

四是关于促进农民增收。农民增收，事关全面建成小康社会的全局，也是检验“三农”工作成效的重要标志。“十三五”期间，要努力实现农民收入增速继续保持“两个高于”，即高于城镇居民收入增速、高于GDP增速。按此测算，今后5年农民收入增速必须保持在7%以上。对于农民增收可能面临的困难，要有充分的估计。下一步，除了在稳定农产品价格、促进农村劳动力转移就业、推进体制机制创新等方面想办法外，

五是关于保障农业农村投入。中央强调，做“三农”工作要有强烈的短板意识。怎么“补短板”，主要就是保持投入力度，集中力量补齐农田水利、环境治理、生态修复、公共服务等短板。中央一号文件明确要求，坚持将农业农村作为国家固定资产投资的重点领域，确保力度不减弱、总量有增加。由于财政收入增速下降，中央预算内投资总盘子很难有大的扩展，今年全委中央预算内投资总盘子名义上增加了200多亿元，但主要统筹用于化解过剩产能等，实际规模与去年持平。在这个形势下，我们仍然做到了农业农村投资总量有增加，十分不容易。要进一步创新机制，保障农业农村投入。

六是关于完善粮食价格和市场调控体系。粮食价格和市场调控政策，关乎粮食安全和农民增收。这些年，粮食政策性收储对粮食增产和农民增收发挥了重要作用，但随着国内外环境变化，现行政策已不可持续，必须与时俱进改革完善。总的方向是在保护农民利益的前提下，更好地发挥市场机制作用，推动政策性收储向“价补分离”转变，逐步分离价格调控政策的“保收入”功能，同时加大补贴力度，保证农民收益稳定。今年中央一号文件已明确要求，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，改革完善农产品市场调控制度。必须看到，推进粮食价格改革特别是玉米收储制度改革，是今年“三农”工作的一场硬仗，各地特别是主产区要密切跟踪形势变化，及时反映情况并提出政策建议。

抓好2016年和“十三五”时期

发展改革系统农村经济工作几件大事

推进重大水利工程建设。重大水利工程是2015年我们工作的最大亮点之一，超额完成了政府工作报告年度任务，受到国务院通报表扬。2016年，要确保重大水利工程再新开工20项，使在建工程投资总规模保持在8000亿元以上。各地要抓住现阶段重大水利工程建设加快推进的大好机遇，切实加大工作协调力度。一方面，加强项目前期工作，对各方面有不同意见的项目，要深入论证，把握好大的原则，就是“确有需要、生态安全、可以持续”，不能为建工程而建工程。另一方面，要创新体制机制，在加大政府投资支持力度的同时，引导社会资本参与重大水利工程建设运营。

大规模建设高标准农田。加强高标准农田建设，是提升粮食生产能力的根本。粮食产能提高了，就可以为农业结构调整和保护生态提供更大空间。要坚定不移推进高标准农田建设，到2020年确保建成8亿亩、力争建成10亿亩高标准农田。我们要把高标准农田建设作为“十三五”时期的重点工作。一方面，积极探索拓宽资金渠道，探索运用专项建设基金等手段，引导社会资本投资高标准农田建设。另一方面，努力创新建管方式，推动落实“六统一”，即统一规划、统一布局、统一标准、统一进度、统一上图入库、统一监管考核。

加强农业资源保护和生态修复。绿色发展是当代社会经济发展的必然要求。要牢固树立绿色发展理念，将“山水林田湖”作为一个整体进行保护，系统修复，综合治理。下一步，一是尽快出台关于划定生态系统红线的指导意见，加强生态环境保护。二是抓紧编制出台耕地、草原、河湖休养生息规划，加大农业环境突出问题治理力度。三是开展大规模国土绿化行动，推进三大战略重点区域生态保护与修复，加强防护林体系等重点林业生态工程建设。

推进农村一二三产业融合发展。推进农村产业融合发展，是现阶段贯彻落实发展新理念，以结构性改革强农惠农的重要措施，也是我们推进农业结构调整、促进农民增收的重要抓手。国务院办公厅已于去年底正式印发了我委牵头起草的关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见，务必抓好贯彻落实。一是加强规划引导，抓好农村产业融合与城乡规划、土地利用总体规划的有效衔接，推进产城融合。二是开展试点示范，探索可复制、可推广的经验和模式。三是加大资金支持，继续安排专项建设基金支持农村产业融合发展项目，推动设立农村产业融合发展投资基金。

统筹新型城镇化和新农村建设。促进城乡协调发展，是解决我国“三农”问题的根本途径。中央已明确提出要加快解决“三个1亿人”的问题。统筹新型城镇化和新农村建设，要重点做好以下工作：一是研究制定创新农村基础设施投融资体制机制的意见，推动城乡基础设施互联互通、共建共享，改善农村生产生活条件。二是加快发展农村社会事业，推进城乡基本公共服务均等化，增进农民福祉。三是推进脱贫攻坚和精准脱贫，加大投入，整合资源，突出重点，确保完成脱贫任务。

加强农口投资计划和项目管理。加强投资和项目管理，是我们发展改革系统的基本职责，也是传统看家本领。适应新形势的要求，这方面的工作只能加强，不能削弱。特别要强调，下放投资审批权限，并不是降低审批标准和把关要求，要在“减政放权”的基础上，切实做到“放管结合、优化服务”。一是要完善决策机制，加强制度建设，优化决策程序，抓好规划编制，搞好项目储备，努力提高投资项目决策的科学性、合理性。二是健全监管机制，推进投资精细化管理，实行全过程监管，实时掌握资金使用情况、项目建设进度和成效等关键信息。三是建立协调机制，强化对各类涉农建设性资金的统筹安排，切实提高资金使用效益。四是创新投入机制，努力形成政府投资与金融资本、社会资本协同投入“三农”的新格局。

（本文为作者在全国发展改革系统农村经济工作会议上的讲话，有删节）