公共应急管理文献综述

2016-05-14陈新平

中国管理信息化 2016年7期

关键词：应急能力应急管理文献综述

陈新平

[摘要] 对公共应急管理实践进行综述，综述内容涵盖应急管理的概念、我国公共应急管理的实践研究、国内学者对国外应急管理的相关研究等内容，通过对上述内容的分类梳理和综述，厘清公共应急管理概念的内涵和外延，分析应相关实践，并得出相关结论。

[关键词] 应急管理；应急能力；文献综述

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 07. 116

[中图分类号] G630 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2016）07- 0236- 04

2003年在我国大面积爆发的SARS事件，其影响之深远、后果之严重使得应急管理这一领域开始受到我国政府部门的高度重视，同时也引起学术界的广泛关注和深入研究。截至目前，在应急管理理论与实践方面，已经积累较多的研究成果，本文将对其进行梳理、综述，并进行一定分析。

1 应急管理的概念及发展

目前学术界对应急管理的定义并未有统一，多位学者从不同角度对其进行思考和定义，对其进行梳理如下。在这其中，从政府角度来定义应急管理是研究的热点。

1.1 应急管理概念

多数学者将应急管理定义为应对突发事件所采取的方法和措施。童书元对应急管理的界定是，应急管理就是围绕突发事件展开的预防、处置、恢复重建的管理行为，有效减轻突发事件造成的损害。陈静和周峰认为应急管理就是组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施。

1.2 政府应急管理概念

在现有研究成果中，政府应急管理和公共应急管理是两个经常被提起的概念。刘霞和严晓认为，应急管理分为广义和狭义。广义上讲，指为了应对突发公共事件，在突发事件的减缓、准备、响应及恢复四个时序阶段中，国家和政府针对各个阶段特征，协调各种物资、资金、人力、信息和制度等资源，并实行全过程、全方位动态管理活动。狭义上主要指在突发公共事件的应急响应阶段，对所需的物资、资金、人力、信息和制度等资源，实施以追求效益、效果、效率、公平为目标的动态管理活动。

吴进认为公共应急管理，是指政府在面对突发事件如自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏的应急管理、指挥、救援计划等方面进行的公共系统管理。

中共南京市委党校课题组认为城市应急管理主要包括预防、准备、反应和救治、恢复，其中核心是及时有效地预防和救治各种城市灾害和突发事件。

巫广永认为政府应急管理是指政府为了在应对突发危机事件过程中，有效地预防和处置各种突发危机，最大程度消除社会影响，而进行的有计划有组织的管理；基层政府应急管理，是指县（区）以下的镇（乡）级基层政府，所组织进行的应对突发危机事件的管理过程。

赵菊认为应急管理是指中央及地方各级政府和有关组织机构为避免或者减轻突发事件（有时甚至是危机）所带来的严重威胁、重大冲击和巨大损害，有组织、有计划地制定实施管理措施与应对策略的过程。

综上，政府应急管理主要指的是政府在应对公共突发事件的动态管理过程。

2 我国公共应急管理实践研究

政府应急管理中基层应急能力建设是重点研究内容，本文着重从基层应急管理方面进行梳理。

2.1 基层组织应急能力重要性

基层应急能力建设主要体现在社区方面，社区是各类突发公共事件的承载体，是预防和应对突发公共事件的前沿阵地。已有学者从信息搜集与传递及时、救灾行动迅速灵活、应急供应渠道灵活、全面关注弱势群体、灾后群众心理辅导等五个方面进行了比较分析，指出社区参与应急管理的优势。社区应急功能的发挥，直接影响着政府应急管理能力的提高。推进社区应急管理体制机制创新，充分发挥基层组织在应急管理中的作用，提高城市社区和政府的应急管理能力，正是十八届三中全会提出的“创新社会治理体制”的重要内容。

刘万振和陈兴立认为加强社区应急能力建设，对于“平安重庆”建设、“和谐重庆”构建、确保重庆市经济社会又好又快发展、率先在西部全面实现小康具有重大意义。

2.2 基层组织应急能力存在的问题

现在政府对基层应急能力建设不是很重视，问题主要集中在培育公众应急能力上。我国社会公众应急能力建设存在的问题，导致社会公众应急过程中不能及时自救互救，损失严重，后期救治成本高昂。

目前，基层政府应急管理存在职能定位不明、应急管理工作缺位和应急管理执行力乏力等三大问题。在基层政府应急管理的实践中，存在着民众忧患意识薄弱、政府人员时间理念缺乏、责任意识不强、信息平台建设滞后和应急动员能力不足等问题。另外，社区应急管理存在自身管理体制不顺、自治建设薄弱和外部支持不够等问题。

2.3 基层组织应急能力建设途径

我国正处于突发公共事件的高发期，通过设立突发公共事件应急指挥中心、领导靠前指挥、果断决策、及时公开信息、建立政策性巨灾风险保障机制等方式切实加强政府应急管理。提高政府应急管理能力应要在总结经验教训的基础上，针对差距和不足，进一步加强预警预防，应急保障和联动指挥三大体系建设。许多来自基层的应急管理工作者认为应把基层应急管理能力建设提到国家应急管理的议事日程上来，以强化基层抗风险能力建设为重点，在政策法规、队伍建设、装备配备、基础设施培训等方面给予加强和保障。具体可以通过加快基层应急保障能力的建设、加强公用卫生设备设施的建设、推进社区服务信息平台的建设、加强基层综合应急队伍的建设、加快应急管理信息系统的建设等对此来加强应急管理能力建设。

多数学者认为建设基层应急能力重点在于培训和应急联动机制。依照《突发事件应对法》，将预防和应对突发事件四个方面工作及其相应的社区建设整合起来，整体推进，开展“综合应急标准化社区”建设。必须建立常设的城市社区应急组织，加强社区居民居安思危意识，提高社区居民应急能力。政府提供外部支持、加强社区自身应急管理规划、组建专业性强的社区综合应急救援队伍、培育良好的社区应急文化。针对社会公众应加强应急演练、鼓励公众参与应急管理、建立畅通的信息沟通机制、重视家庭储备。针对不同种类、不同层次的突发危机事件，保持应急管理的灵活性，果断、高效地进行应急管理。

城市应急管理系统的建立及完善应从建立高效统一的应急管理综合协调机构，同时注重建立多元化的纠纷调解机制及其保障机、增强基层政府应急动员能力、建立反馈机制，及时总结经验与教训。

综上，我国应急管理中应急管理能力建设方面研究的比较多，应急能力建设主要在“一案三制”的大框架下，整合法规、政策、物质等资源应对突发事件。通过以上文献可以发现，今后应急管理能力建设的重点在基层，应加强基层应急管理能力建设，基层应急管理能力建设的重点是形成机制，建设“综合应急标准化社区”。

3 国内学者对国外应急管理的研究

3.1 美国应急管理研究

借鉴国外应急管理的先进经验，对我国应急管理研究会有所帮助。国内学者对美国应急管理的经验介绍比较多，进行综述如下。

3.1.1 运行模式

美国应急管理运行模式值得我国研究学习。美国应急管理运行机制的基本特点是：统一管理，属地为主，分级响应，标准运行，体现出一种“综合性应急管理”理念，即全风险管理与全过程管理。从横向看，应急管理的对象由单灾种向多灾种转变；从纵向看，应急管理是一种全过程的管理，无论应对何种灾害，都要经过减缓、准备、响应与恢复4个阶段，并构建了强大的法律支持体系，由总统直接领导，联邦应急事务管理总署等核心机构协同运作的危机管理体系。应对突发事件的措施主要有美国国家突发事件管理系统及国家应急预案。美国应急管理体制的演变过程看，一条主线是强化综合管理，其主要特征是：有依靠高科技支撑的灾害监测和预警体系；有统一指挥、分级管理、相互支援的应急反应体系。社区应急管理方面主要理论包括有恢复能力的社区理论、减灾型社区理论、安全社区建设及应急计划。

我国应从法律约束、跨区域应急预案、区域管理、应急信息网络、跨区域应急物流中心网及应急管理人员队伍建设等6个方面初步构建跨区域应急管理的主要框架。

3.1.2 管理机构

美国应急管理机构上下协同，综合响应，效率较高，形成了以国土安全部为中心，下分联邦、州、县、市、社区五个层次的应急和响应机构，实行统一管理、属地为主、分级响应、标准运行。美国应急管理机构是全员参与的，即能调动政府、市场、第三部门的各种力量，实现全社会的共同参与。形成了“联邦一州一地方政府”的综合性、整合性、全覆盖式的安全应急管理模式。美国的应急运行中心，是一个集情报收集、智能分析、执法、私人机构汇报和紧急应对于一体的常设全天候跨部门组织。

中美应急体系系统比较，可以看出，中国现有的重大自然灾害应急管理体系确实具有突出的四大优势：体系更强大、响应更及时、动员更有力、救灾更有效。中国应加强应急管理的学科建设和理论研究，加快应急信息系统平台的建设，建立政府主导、民间参与的应急管理模式。

3.2 其他国家应急管理研究

3.2.1 英国应急管理

英国应急管理在制度建设和操作规程上都有值得研究的地方。英国应急管理的特征包括以系统抗灾力为核心的应急理念、以规程为中心的动态文件体系、有分有合的管理体系、不断创新的应急能力建设。英国政府应急管理体制包括《国内突发事件应急计划》。英国政府应急管理体制涉及的相关部门及主要职能分别是：中央政府、地方政府、国民健康事务部、志愿者组织、警察部门、环保部门、相关行业与企业、海上及海岸警卫署、军事部门等。

3.2.2 日本应急管理

日本应急管理系统和我国有相近之处，我国各地政府应积极借鉴日本应急管理经验和教训。日本完善高效的综合应急管理体制经历了一个逐步发展的过程，在20世纪50年代，制定了《灾害救助法》等灾害管理法律，建立了以单项灾种管理为主的应急管理体制；到60年代初，制订了《灾害对策基本法》；到90年代，特别是1995年阪神大地震后，促进日本政府进行应急管理体制改革。经过多年努力，日本建立了以综合防灾减灾为主要特征的应急管理体制。本应急管理注重地理信息系统（GIS）对防灾计划的技术支持等方面的新技术。

日本形成了一套相对成熟的灾害危机管理机制，同时积累了丰富的突发事件应急管理经验。日本对突发事件的管理可分为三个部分，即事前预防管理、突发事件应急对策、灾后恢复管理。日本建立了由内阁总理大臣（首相）担任会长的安全保障会议、中央防灾会议委员会，作为全国应急管理方面最高的行政权力机构。

4 结论

综上，国内学者对应急管理的概念研究比较多，对公共应急管理概念不明确。对国外应急管理的研究比较多，有较充分的分析和启示。应急管理实践方面，应加大对基层应急管理的研究，特别加强对基层组织应急管理评价体系研究，构建“综合应急标准化社区”。

主要参考文献

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