聚焦专项资金使用效率监督政府管好“绿色账”

肖磊

管好政府的钱袋子是常委会的重要责任，为了切实履行在人代会闭会期间对政府预算的审查监督权，本届人大常委会已经第三年对财政预算专项资金开展专项监督，取得了良好效果。节能减排专项资金涉及领域多、覆盖面广，既涵盖了上海产业结构调整、城市运行的方式，又关系与百姓生活息息相关的环境质量问题。为此，市人大常委会将节能减排专项资金使用管理作为今年监督重点工作，聚焦节能减排专项资金使用效率，听取和审议市人民政府关于节能减排专项资金使用管理情况的汇报。通过翻开本市的“绿色账本”，看看市政府每年用在节能减排上的资金有多少，这些钱怎么花、花得怎么样，从而推动政府不断提高财政资金使用效率，真正把钱花在刀刃上。

为配合常委会做好监督审议，市人大常委会预算工委自5月份起组织开展了关于节能减排专项资金使用管理情况的专题调研。在此基础上，形成了委员会的监督调研报告。6月22日，市十四届人大常委会第三十次会议听取和审议了市政府关于节能减排专项资金使用管理情况的调研报告。

增强社会共识

2008年，按照《中华人民共和国节约能源法》要求，本市设立了节能减排专项资金。近年来，市级节能减排专项资金预算安排逐年增长，年度安排资金从2008年设立时10亿元增长到2015年35亿元。“十二五”期间，市级财政合计安排节能减排资金113亿元，重点用于淘汰落后生产能力等12个领域，为促进本市节能减排工作提供了有力支撑。“十二五”期间本市节能减排工作取得明显进展，各项指标完成情况位于全国前列。

但是，根据调研情况，本市节能减排形势依然严峻，全面完成“十三五”节能减排约束性指标任务仍旧十分艰巨，节能减排工作任重道远。比如，在能耗强度指标方面，一方面本市三产及生活用能维持刚性增长，能源消费需求总量仍有上升趋势；另一方面由于经济增速可能进一步放缓，增加了单位生产总值综合能耗下降的难度。在减排指标方面，虽长远看环境空气质量总体趋势向好，但质量改善仍不稳定，市民的切身感受是环境质量问题仍然较为突出。水环境方面，全市中小河道水质状况仍不乐观，郊区县的情况相对更为突出。

对此，预算工委在调研报告中指出，应进一步增强对节能减排工作重要性的社会共识。要进一步提高对节能减排工作重要性、紧迫性的认识，按照市人代会通过的“十三五”规划确定的节能减排目标和任务，下更大决心、作更多努力，坚决打好节能减排攻坚战。要增强财政资金引导作用的针对性，一方面要增强专项资金政策的阶段性，突出工作重点，另一方面要关注相关政策的协调性。要加大宣传力度，深入开展节能减排全民行动，引导企业和市民增强节能低碳和环境保护意识，凝聚各方力量，全社会共同努力，确保“十三五”规划目标任务如期实现。在审议中，戴柳委员建议，推进节能减排工作要让市民有获得感进而积极配合节能减排工作，这样节能减排资金的影响度会更高，在“十三五”期间能够发挥更大的作用。

完善管理机制

经过不断的摸索和实践，节能减排专项资金已经建立了责任清晰、分工明确的管理体系。对于需要专项资金支持的领域，本市严格按照“先出细则、再用资金”、“预算控制、统筹使用”的原则，既保证了资金使用程序规范、方向合理，又充分发挥各行业部门分头推进和把关作用。目前，市政府相关部门先后制定政策细则64项，截止2015年底仍在有效期内的共34项。但在调研中发现，部分政策需及时进行调整、完善，才能做到更加符合当前实际情况，推动节能减排工作。

对该问题，委员和代表十分关注。在审议中，杜悦妹委员建议，新能源汽车推广扶持政策仍需完善。她提出，本市对油电混合的新能源车扶持政策既有资金补贴又有免费沪牌，对鼓励市民购买新能车起到积极作用，但政策制定要统筹考虑本市交通的承载度。孙雷委员也提出，通过实施农作物秸秆综合利用扶持政策，本市基本实现了秸秆的综合利用和净烧的目标，但现在问题是秸秆综合利用仍以还田为主，在其他领域进行综合利用的比重较低。究其原因，主要是秸秆收集比较困难，且转移储存成本较高，制约了秸秆进一步综合利用的空间。他建议要适当提高补贴的标准，鼓励企业和合作社加大综合利用的力度。李鸣委员建议，政府部门要研究如何通过财政资金支持和政策引导，让企业和社会大众共同参与节能减排各项工作，努力使财政资金发挥出更多的杠杆作用和政策的叠加效应。施雷委员建议，专项资金政策制定要更加科学，要把握资金使用的大方向，不能只见芝麻丢了西瓜。

强化主体责任

节能减排专项资金由市发展改革委、市财政局统筹协调总体预算安排、监督管理等工作，市经济信息化委、市住房建设委、市交通委、市环保局、市水务局、市绿化市容局等行业主管部门具体负责政策细则的制定以及预算资金的使用管理。因此，为将节能减排资金使用好、管理好，仍需进一步强化各资金使用部门的主体责任。

在常委会审议中，委员及代表也就此提出了各自的看法。徐季平委员提出，本市中小河道治理仍存在一些突出的问题，如部分河道的水质状况变差，漂浮垃圾增多，除了工业排污以外，外来人口密集地区的生活垃圾污染比较严重等。他建议，要把中小河道的治理放在重要位置，规范资金的使用管理。许丽萍代表提出，经评定符合设计、施工标准的绿色建筑，可获得相应财政补贴。但根据调研情况，政府部门对评定为绿色建筑的后续管理有待加强，部分绿色建筑运行效果并不好，未真正达到节能减排的目标。

预算工委在调研报告中指出，各资金使用部门要做好专项资金实施细则的制定、修订工作，明确资金具体支持范围、认定标准、支持方式、补贴标准等。要认真做好项目前期论证和评估工作，不断提高专项资金预算编制的科学性、准确性。要加大执法工作力度，确保各项政策制度落到实处。

加强绩效管理

近年来，本市积极推进财政支出绩效评价工作，注重加强对节能减排专项资金的绩效评价，取得了阶段性成果，但仍需进一步加大工作推进力度。首先，绩效评价的覆盖面仍需进一步扩大。“十二五”期间，政府部门对市级节能减排专项资金开展了10项绩效评价，涉及财政资金规模约10亿元，与市级财政合计安排节能减排专项资金113亿元相比，比例相对较小。其次，绩效评价的方式仍需进一步完善。“十二五”期间，本市关于节能减排专项资金已开展的10项绩效评价，其中9项为对项目资金的评价，关于节能减排资金的政策评价，仅试点了1家。

对此，预算工委在调研报告中指出，要根据预算法有关要求，进一步完善节能减排专项资金绩效评价工作，不断扩大绩效评价覆盖范围。既要建立对单项政策的绩效评价，又要建立综合政策的绩效评价；既要建立对政策实施过程中的事中评估，又要建立对政策实施结果的事后评估。要探索建立对设立节能减排专项资金的绩效评价，以及政策适时退出的绩效评价机制，并将有关经验做法推广至其他专项资金使用管理，不断提高财政资金使用效益。