农业是韩国FTA战略的软肋

经过半个多世纪的经济高速增长，韩国已经成为一个中等发达国家。它的汽车、家电、半导体等工业制成品，手机、电脑等IT产品攻城掠地，远输五大洲国际市场，每年为韩国创造数百亿美元的贸易顺差。然而韩国产业发展极不平衡，在农业方面，韩国确实还是个不折不扣的发展中国家，也遇到类似中国的三农问题——即农民人数萎缩、农业空洞化、农村破产化。

韩国三农问题的根源是农业劳动生产率低，基本上还是小农经济耕种方式。在2000年，韩国农民户均耕地为1.36公顷，即使到2004年，仍有93%的农户耕地在3公顷以下。由于土地经营面积小，韩国农业机械化程度并不高。再加上随着工业化进程，韩国土地价格、劳动力成本都大幅上升，农产品价格必然水涨船高。韩国的农产品价格比国际农产品价格平均高二三倍。韩国的水产品和畜牧产品也是类似的情况。

论理说，通过工业制成品出口赚取了巨额利润的同时，韩国也应该对外开放自己的农产品市场尤其是大米市场。无论在WTO部长会议上，还是APEC这种多边贸易协定、抑或是FTA式的双边贸易协定，要求韩国开放农产品市场的呼声总是不绝于耳，但凡是涉农产品市场开放、贸易自由化时，韩国政府总是最起劲地反对。

韩国政府面对着外部要求开放其农产品市场、内部农民激烈反对开放的双重压力。政府方面任何可能损害农民利益的经济决策都可能引发政局震荡。各个党派为争取农民手中的选票，保护农产品市场口号一个比一个叫得响。事实上，韩国政府比一般国家政府都更坚决维护本国农民的利益。

自从2003年实施自由贸易战略以来，韩国与任何一个贸易伙伴谈判自由贸易协定时，都陷入农牧水产品市场保护问题，按韩国舆论的话说，就是如何保证韩国“餐桌”的安全。 纵观韩国近50个FTA伙伴，这些国家多数是“农业强国”。那么韩国政府在FTA谈判中是如何保护农民利益的呢？

对外谈判时，韩国政府尽量将农牧水产品列入避免开放清单，尤其是大米市场绝对不开放，提供完全保护。对难以达到完全保护的农产品市场，也尽量拉长保护的时间，拖延开放。

对内，韩国政府是对农民提供补贴。据国际经合组织（OECD）的《2002年OECD会员国农业报告》，韩国农业补贴占GDP的4.7%，在OECD会员国中居首位。而OECD 30多个成员中，这个平均值仅为1.3%。土耳其为4.3%、瑞士为1.9%、日本为1.4%、美国为0.9%、澳大利亚为0.3%。该报告指出，关税壁垒韩国是最高的。据英国《金融时报》援引OECD的《中国农业报告书》，从政府对农业的支持比例看，美国为20%、欧盟为34%、日本为58%、韩国为63%、中国仅为6%。韩国仅低于北欧的瑞士、挪威、冰岛，他们将近70%。另据韩国租税研究院研究，本世纪初年，韩国农、水产品进口关税率高达35%，是日本的11.8倍、美国的10.4倍、欧盟的7倍、澳大利亚的18.6倍。

2011年，韩国与欧盟FTA对韩国经济造成的负面影响中，90%会体现在农畜产业。韩国政府分析，在韩国欧盟FTA生效后的15年内，韩国农牧产业会遭受2.2万亿韩元的损失。2012年，韩国政府预测，韩美FTA生效会给农牧业造成10兆韩元规模的损失。

而且，后来与韩国进行FTA谈判的对象国家都要求得到韩国农产品市场与美国、欧盟相同程度的开放率，令韩国十分为难。韩国商务部相关人士指出：“最严重的问题是，澳大利亚、加拿大等国家要求开放程度等同于美国。尤其是澳大利亚，因为该国家的牛肉、农业产品与美国和欧盟冲突，所以协商可能会面临困难。”

2003年2月韩国与智利政府正式签署FTA之后，韩国农民担忧这将摧毁国内农业，接连在全国各地举行了大规模农民示威活动。结果，韩国国会花了一年多时间，才通过了韩智FTA。政府为补偿农业损失而成立了1.2万亿韩元的基金。

韩国政府在通过韩澳（澳大利亚）自由贸易协定（FTA）和韩加（加拿大）自由贸易协定批准动议案时，同时制定了畜牧业农户支援对策。内容包括降低农牧业政策资金利率、农业遗产税减免限额从5亿韩元提高到15亿韩元。

韩国国会2015年11月30日召开全体会议，审议和通过了韩中自贸协定批准动议案，达成处理韩中自贸协定批准动议案以及农渔村损失补偿有关方案的协议。决定在今后10年间每年筹募1千亿韩元，共将筹集1万亿韩元，作为农渔民支援基金，大幅提高受损失农民的补偿费。

本文有必要专门讨论中韩FTA谈判过程中在农产品方面的博弈。

韩国对华贸易的优势主要是制造业产品，出口到中国市场的是手机、汽车、钢铁、化工、半导体、IT等附加值高的商品。但两国农产品贸易倒过来了，中国一直是顺差，韩国是逆差，且中国的顺差逐年增大。近些年，两国农产品贸易中，中国均获顺差二三十亿美元。2010年，韩国对中国农产品贸易赤字高达31亿美元。中国对韩国农产品出口额占中国农产品总出口额10%上下，而中国从韩国进口的农产品占其农产品进口不足1%。韩国进口的农产品来自中国的占20%上下。为此，韩国对中国农产品进入韩国市场加强了限制。中韩农产品贸易摩擦集中体现在2000年的“大蒜之争”和2005年的“泡菜风波”。这两次贸易争端都是由韩国发起的。

中韩农产品贸易摩擦的原因。中韩两国因经济发展阶段、产业结构状况的不同对农产品自由化立场和态度差别甚大。总体上说，中国因为地大物博，物产丰富，劳动力价格低廉，农产品价格相对便宜，农业竞争力强，因此对农产品自由化多持较积极的态度。而韩国农业不具优势地位，则担心农产品贸易自由化会冲击本国农产品市场，影响本国农民生计，对农产品自由化问题上一贯保持高度敏感且谨慎保守的态度。这从韩国以往签署过的FTA案例中可看出端倪。

但是如前所述，两国农产品严重失衡，这还是在韩国农产品关税大大高于中国关税情况下发生的。2010年，中国对进口农产品平均征收12.5%的关税，而韩国征收55%的关税。韩国专家悲观地估计，如果推进韩中FTA，韩国对中国进口的农产品减免关税，韩国农业产量将大幅下降14%。一些韩国专家担心，比起从美国进口的农产品，从中国进口农产品对韩国农民所造成的损失要高五倍以上。

韩国国民的民族主义情绪对中韩FTA谈判产生了消极影响。“身土不二”是韩国特有的消费观念，且早已为广大的韩国民众普遍接受和认同。其要旨是，韩国国民普遍认为，使用本国出产的农产品最有利于本国人的健康。韩国这种民族主义导致下的集体消费心理因素给中韩FTA谈判中农产品贸易自由化方面确曾带来过消极影响。在中韩FTA谈判过程中，从韩国不时传出了农业团体强烈反对与中国签署FTA特别是农产品自由化的呼声，我们从韩国媒体屡屡读到此种报道。就在2015年11月30日，韩国国会通过韩中FTA时，韩国国会外广场上也聚集了很多抗议的农民。

需要特别指出的是，中韩FTA比韩美FTA、韩欧盟FTA更多地照顾到了韩国保护主要农产品的关切。在中韩FTA中，韩国大米被完全排除在开放产品之列，辣椒、大蒜、洋葱等主要调味蔬菜和牛肉、猪肉、苹果、梨等610多个项目也被列为撤销关税例外产品。这相当于允许韩政府将整体农畜产品的30%（进口额基准）排除在减让对象以外。而在韩美FTA中，韩国只有占农产品出口0.9%的总金额享受到免税待遇，韩欧盟FTA更只有0.2%。从中可看出，中国政府在多大程度上对韩国政府保护本国农产品市场作了让步。中国列为保护的产品主要是汽车和液晶显示器（LED）。

青瓦台在谈到韩中FTA的意义时表示，中韩FTA与韩国和其他国家或经济体签署的FTA相比，韩国农副产品市场开放水平是最低的。韩国深以为此感到欣慰。

其实，在中韩农产品贸易中，韩国不完全是悲观，仍有所作为。韩国农产品加工技术好，设备精良，建交20年来，韩国经过精加工的附加值高的农食产品进入中国市场速度很快。据韩媒报道， 1999年为1.5亿美元，2009年达到5.7亿美元，2012年突破了10亿美元。 这些高端的农食产品主要是：红参、柚子茶、马格利酒、紫菜、海苔等。据韩国报纸报道，从2009年起，中国继日本成为韩国农食产品第二大出口国。

韩国精加工农食产品对中国出口规模扩大，主要是因中国富裕阶层迅速壮大，而这一顾客群对高品质、安全食品的需求也同样在增加。韩国农业食品之所以受到中国消费者青睐，还因为随着韩流文化在中国的推进，中国消费者对韩国饮食的关心逐渐提高，中国消费者对食品安全的防范意识大幅增强。