立法激发乡镇人大活力

2016-05-14张双文

浙江人大 2016年8期

张双文

近日，省十二届人大常委会第三十一次会议审议通过《浙江省乡镇人民代表大会工作条例》。这是我省第一部全面规范乡镇人大工作和建设的地方性法规，为推进乡镇人大工作提供了有力的法律保障。

在广袤的中国大地上，作为最基层的一级国家政权，乡镇人大的工作与亿万农民的关系最密切，它饱含着浓厚的乡土气息，就如同渗入到基层民主土壤中的毛须根系，为国家层面的民主政治汲取旺盛的生命力。

当前，我省乡镇人大依法履职，开展了诸多有益探索，特别是财政预算监督、政府实事工程票决、组织代表视察和执法检查等方面，已经具有鲜明的“浙江符号”。然而，我省乡镇人大工作也还存在薄弱环节，全省各地客观上也存在差异。制定我省乡镇人大工作条例，是回应基层人大期待、固化基层有效经验、改进乡镇人大工作，有序引领和推动全省乡镇人大工作和建设的迫切要求。

条例深入总结我省乡镇人大工作实践中行之有效的做法，就乡镇人大有关机构职责、会议制度、监督工作以及履职保障等内容作了规定。

全面规范乡镇人大机构职责

背景资料：运行难一直是乡镇人大工作的“通病”。调研资料显示，2009 年，重庆市862 个乡镇中，有649 个乡镇的人大主席团闭会期间在开展工作，有213 个乡镇的人大主席团闭会期间已停止行使职权，人大工作在闭会期间处于瘫痪或半瘫痪状态。原因在于“专职主席、副主席配备不足”。

“种了别人的地，荒了自己的田”成了目前乡镇人大主席、副主席履职的基本状态。受制于时间、精力，主席团日常事务没有专人负责，人大工作成了“副业”。部分乡镇人大副主席兼任政府工作，致使行使人大监督权时，既是裁判员，又是运动员，处境尴尬。

明确乡镇人大相关机构的工作职责，是保障乡镇人民代表大会工作顺利开展的前提。在立法调研过程中，基层对乡镇人大主席团的工作职责提出了完善性意见建议，建议应当详细规定乡镇人大主席、副主席的工作职责；同时认为，为更好地开展财政预算决算审查监督，应当在条例中明确规定财政预算审查委员会的产生及其职责。

条例吸收了这些意见，对乡镇人大相关机构及其职责作了明确规定。一是规定了乡镇人大主席团的产生和人数，并明确了其在召集和主持乡镇人民代表大会会议期间，以及乡镇人民代表大会闭会期间的相关职权和工作职责。二是规定乡镇人民代表大会设专职主席，并可以设副主席一人至二人；经济比较发达或者人口较多的乡镇应当配备专职副主席。同时，详细规定了乡镇人大主席、副主席的工作职责。三是规定乡镇人民代表大会会议根据大会会议议程需要，可以设立财政预算审查委员会，并对其工作职责作了明确。

为了督促和激励乡镇人大工作人员依法履行职责，条例还规定，具备条件的乡镇可以设乡镇人民代表大会办事机构，或者与乡镇相关综合办事机构合署办公，并配备专职工作人员；乡镇人民代表大会主席、副主席应当依法履行职责；主席团成员不得担任国家行政机关的职务。

完善乡镇人大会议制度

背景资料：湖南省张家界市永定区人大常委会2013 年关于乡镇人大工作的调研报告透露，“从上届的情况看，有的乡镇没有每年都召开人代会。”还有一些乡镇，把人代会与经济工作会同时开，既有人大代表参加，又有村干部出席，被称为“两会合一”。

四川省广安市人大常委会调研报告显示，广安市三分之一以上的乡镇人大主席团没有坚持做到每季度召开一次主席团会议。有人对此评价称，“会议主席团，会后没有团。”

由此可见，目前乡镇人代会开会难现象绝非个例。召开人代会是乡镇人大最主要、最根本的履职方式，一旦人代会无法按期召开，乡镇人大的职权难免不被束之高阁。

乡镇人大改革和建设应着眼于解决基层实际问题，突出其制度效益，做实乡镇人大运行的保障机制和民主程序，关键是如何开好乡镇人代会，让乡镇人大在基层政权体系中不做“聋子耳朵”。

立法调研过程中，有的地方提出，合理安排会议次数和会期，明确年初人代会和年中人代会的会议议程，保证代表深入进行审议，是确保乡镇人代会取得实效的关键。目前，全省有多个乡镇一年召开两次人代会，同时，年初和年中的两次人代会的会议议程相对固定，可以明确。条例吸收了上述意见，对这些内容都作了明确规定。

一是明确了会议次数和会期，规定乡镇人民代表大会会议一般每年年初和年中各举行一次，并分别对年初和年中大会会议的主要议程作了明确。

二是为了提高乡镇人民代表大会会议质量，规定乡镇人民代表大会应当制定大会议事规则，明确政府工作等各项报告的要求，规范审议和表决等相关事项；主席团应当在大会会议举行前，做好组织代表开展调研、视察等会前审议以及其他相关准备工作。

三是规定政府和相关机构负责人应当到会听取意见，并回答询问；对代表审议时提出的建议、意见，应当当场予以答复，或者在会后认真研究办理并及时反馈。

切实加强乡镇人大监督工作

背景资料：2016年1月，宁海县十七届人大五次会议第四次全体会议上，由228名代表投票表决，2016年政府10项实事工程名单正式出炉。据介绍，这10项实事工程分别是新农村建设工程、市欠发达地区村庄环境整治建设提升工程等。

宁海县实行的实事工程项目票决制由代表提出、由代表票决确定、由代表监督实施、由代表评估结果，是该县用多年基层实践总结出的宝贵经验。2009年12月，宁海县委发文《关于全面推行乡镇政府实事工程代表票决制的指导意见》，2010年票决制推广到宁海县所有乡镇。2012年10月，宁海县委又做出一个重大决定，在2013年初开展县级实事工程人大代表票决制工作。

近年来，我省温岭市在乡镇推行预算和重大事项“民主恳谈”、宁波市推行乡镇人大票决民生工程等举措为乡镇人大工作实践创新提供了一些新的视角。这表明，乡镇人大在现行的法治框架内，可以依法行使实体性职权，并且空间广阔、民望殷切。条例对相关经验做法进行了总结提炼，努力让创新做法的“盆景”，成为全省乡镇人大工作发展的“风景”。

一是规定代表听取和讨论专项工作报告制度，明确乡镇人大主席团应当有计划地安排代表听取和讨论政府专项工作报告，事先应当组织代表对有关工作进行视察或者专题调查研究。

二是细化执法检查规定，明确乡镇人大主席团可以根据实际需要组织代表进行执法检查并由主席团提出执法检查报告，本级人民政府应当及时研究处理并反馈。

三是规定政府实事工程和重大建设项目票决制，乡镇人大主席团应当在组织代表对本级人民政府年度实事工程和重大建设工程项目进行调查研究后，提请乡镇人民代表大会决定，并对实施情况进行跟踪监督和绩效评估。

四是规定财政预算决算审查监督制度，明确乡镇人大主席团应当制定财政预算审查批准制度、财政预算执行监督制度和决算监督制度，对政府财政预算决算加强审查和监督。

充分发挥乡镇人大代表作用

背景资料：2014年，浙江按照“全覆盖、制度化、常活动”的要求，在全省范围内推动代表联络站的建设和运行，已建成代表联络站2478个，基本形成覆盖城乡的联络站网络体系，打通了人大代表联系服务群众的“最后一公里”。

在此基础上，全省还规划建设网上代表联络站，实现网上网下全天候、便捷化联系，人民群众表达民意的渠道更加通畅。

乡镇人大代表由选民直接选举产生，代表人民参与行使国家权力、依法管理国家事务。加强乡镇人民代表大会工作与建设，必须充分发挥代表的主体作用。

一是完善代表联系群众制度。规定乡镇人大主席团应当加强代表联络站建设，制定代表联络站工作规则，定期组织代表到联络站联系接待选民，充分发挥代表联络站联系群众的重要渠道作用。

二是充分保障代表履职。规定设区的市、县（市、区）人大常委会应当加强信息化建设，开设乡镇人大工作网页，建设网上代表联络站，推进代表履职服务网络平台的应用。

三是切实加强代表培训。要求乡镇人大主席团应当加强对乡镇人大代表、主席团成员以及工作人员的培训，县级以上人大常委会应当对培训工作予以指导和支持。

四是强化对代表履职的监督。要求乡镇人大代表自觉履行法定义务，进行履职情况登记，向原选区选民报告履职情况，接受选民对其履职情况的评议和监督。