张江国家自主创新示范区的立法建议

多年来，上海市政府针对张江的不同园区出台了相应的政策法规。但是随着张江国家自主创新示范区的发展建设，尚缺乏一部统一的规范性的法规，这是目前上海地方立法亟待重视的一个问题。本课题将结合《中共上海市委 上海市人民政府关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》，提出《张江国家自主创新示范区条例》的立法建议。立法建议的主要目标，就是要在张江国家自主创新示范区内通过法律保障，在促进科技成果转移转化、完善金融支持体系、鼓励各类主体创新、加大知识产权运用和保护力度、激励创新创业人才、加强法律保障、管理体制创新等方面形成发展建设的核心制度。

1、管理机制体制

管理的机制体制是影响创新的一个重要因素，适应市场的管理机制体制能够大大促进创新的发展。如何建立创新的机制体制是自主创新示范区条例需要慎重考虑的，否则再好的政策措施在执行的时候都会流于形式无法真正落实。张江高科作为一个上市企业如何做好这方面工作是亟待解决的。政企分开、简政放权；资金如何更好地跨部门、跨区域流动；科研机构和院校如何建立多元的投入发展模式、拥有更多的自由权等。

（1）市政府设立市示范区管理机构，将大张江管委会和小张江管委会统一起来，更好地发挥二者在规划、指挥、协调以及服务方面的作用。同时市政府各部门应当在各自职责范围内做好示范区建设与发展相关工作。各区也应当落实相应的管理部门，负责示范区在本行政区域内的建设与发展工作。

（2）市政府设立政府综合公共服务平台，市发展改革、经贸信息、科技、市场监督、规划国土、环境资源等部门应当在综合服务平台设立办事窗口，为示范区内的组织和个人提供行政审批一站式服务，简化程序、优化流程，提高行政效率和服务水平。

（3）市政府要加强完善政策法规，理顺张江自主创新示范区立法的规范范围，突破上位法的制约，争取先行先试等方式将现有的法律法规、优惠政策推广到一区22园。

（4）市知识产权部门应当建立知识产权转化交易、侵权鉴定、境外应急援助等机制，建立健全知识产权举报、投诉、维权、援助和运营平台，推动国际专利受理审查机构落户张江，同时加快国家在张江国家自主创新示范区内建立药品审批部门机构。

（5）市统计行政管理部门应当设立示范区统计机构，建立并完善符合示范区发展特点的统计指标体系，负责组织实施统计调查，对示范区建设情况进行监测、分析、预警和评价。同时针对张江自主创新示范区设立合理的评估指标，从而优化张江的资源整合。

2、空间的优化配置

张江自主创新示范区一直在扩大范围，但是土地最终是有限的，不能无限制扩充，所以需要强调空间的集约使用，张江需要考虑的是如何在现有的土地基础上获得收益最大化，同时如何同周围更好地融合，相互发展。

（1）市政府应当按照土地利用总体规划和城市总体规划，编制示范区空间布局规划，统一规划示范区的建设用地与发展。市规划国土部门应当建立示范区土地节约集约利用的评价和动态监测机制，提高土地利用效率。

（2）各个分园要根据自己园区的情况发展自己的特色产业，避免同质化发展和恶性竞争。张江自主创新示范区总共有22个园区，这22个园区应该发展规划具有自己的特色发展模式或者产业，不可过分地同质化发展，因为同质化发展会带来恶性竞争，差异化发展才能够达到优劣互补，持续发展。

（3）建立更加灵活的土地使用政策。例如：建立对企业使用示范区建设用地的联审机制、示范区土地的出让和流转制度等，多方面多角度地完善张江土地使用。

3、人才政策

人才资源主要可以通过人才引进政策制定，包括国内外地区人才引进以及本地人才培养；人才激励，首先将人才进行分类，然后不同类别的人才可以通过多种形式进行激励，例如：股权激励、管理权激励、在职离岗创业，妥善解决各类人才住房、医疗、子女入学等现实问题等；完善人才评价机制等方面进行规范和保障。根据上海发布的人才新政20条意见，张江应该成为上海人才新政实施的高地，并给予推进和创新。

（1）创新更具竞争力的人才集聚政策。张江国家自主创新示范区要明确自己所需要的人才特征，实施更加完善更具有激励作用的国内外人才引进政策，同时为各类型的人才提供便利的服务。

（2）建立更加灵活的人才管理机制。主要从科技成果如何更好地转化、科研人员的成果转化收益如何分配、科研人才的激励和双向流动着手完善相关机制，同时变革科研人才的评价机制，加大创新性人才的培养。

（3）优化创新创业的综合环境。如何很好地推进众创空间的构建、更好地发挥天使投资和科技中介等作用、营造社会创新创业的氛围。

4、科技金融

科技和金融二者的紧密结合对高新技术企业、创新性企业和科技型小企业的发展作用甚大。

（1）培育和扶持科技中介，促进社会资本科技和金融的紧密结合。重点支持和大力发展研究开发、技术转移、检验检测认证、创业孵化、知识产权、科技咨询、科技金融等专业科技服务和综合科技服务，培育一批知名科技服务机构和骨干企业，形成若干个科技服务产业集群。

（2）发挥投贷联动效应。建立适应于创新型企业的贷款政策。同时建立投贷保一体化服务模式。

（3）鼓励建立信用担保机制。鼓励在示范区依法设立信用担保机构、再担保机构，支持担保机构加入再担保体系，为创新型企业提供融资信用担保。建立信用担保机构风险准备金制度和财政有限补偿担保代偿损失制度，支持信用担保机构、再担保机构扩大科技创新信用担保业务规模。

（4）扩展企业的融资渠道。支持示范区内的企业运用中期票据、短期融资券、公司债、信托计划等方式筹集资金，通过私募股权、公开上市方式拓宽融资渠道。支持示范区内的企业在新三板挂牌。鼓励融资租赁服务业发展、支持企业借助并购贷款、并购基金等多种并购融资工具开展兼并收购、鼓励信托机构发行支持创新型企业发展的信托金融产品。

（5）科技金融的发展需要完善科技成果的转移转化，科技成果的转移转化和知识产权的保护是分不开的，主要可以通过以下方法来推进：加快产学研机制的发展；科技成果转移转化的普惠税制；将知识产权资本化、证劵化；建立第三方科技成果转移转化中介机构，例如：类似于证劵交易所的知识产权交易机构等。

5、双自联动

以上海自贸试验区、张江国家自主创新示范区为改革平台，发挥“双自联动”优势，创建人才改革试验区，推进人才政策先行先试，为全市人才工作体制机制创新突破提供可复制、可推广的经验。这是上海张江国家自主创新示范区的一个特色。张江和自贸区需要深思熟虑如何发挥张江国家自主创新示范区和自贸区两者政策的叠加优势；如何将两者更好融合从而促进和推动上海建立具有全球性影响力的科技创新中心。

（1）坚持以“双自联动”推进人才制度创新。在人才引进培养、股权激励、成果转化、创业孵化、创业融资等方面先行先试，大力建设创新人才高度集聚、创新资源深度融合、创新机制开放灵活、创新活力竞相迸发的国家人才改革试验区。为全市人才工作体制机制创新突破提供可复制、可推广的经验。试点建立与国际规则接轨的高层次人才招聘、薪酬、考核、科研管理、社会保障等制度，支持高校、科研院所、园区等试点建立“学科（人才）特区”，实施长聘教职制度，构建灵活的用人机制。探索建立上海自贸试验区海外人才离岸创新创业基地，加大海外人才引进渠道和平台建设力度，建立多层次的离岸创业服务支持系统，探索可复制、可推广的离岸创业托管模式，为海外人才营造开放、便利的创业营商环境。

（2）加快双自联动共同促进。张江要以自贸试验区的理念和制度创新推动科技创新中心建设与国际通行规则接轨，自贸试验区建设也要以张江科技创新作为一大支撑，并通过科创中心的相关政策来突破一些难点。

（3）加强物理空间的互动。将依托上海光源、国家蛋白质中心等国家大科学设施，在张江高科技园区建设综合性国家科学中心。此外，还将加强张江的产城融合和服务配套，推动其从单纯的产业园区向宜居宜业的科技城转变。

（4）加快制度体系的对接。自贸区的制度创新和开放环境，为科技创新企业破除制度瓶颈、利用全球资源提供了便利。随着自贸区建设的深入，这种跨境研发活动会越来越频繁。这会给予张江自主创新示范区注入更多的活力。

（5）深化金融改革。上海自贸区的聚焦点，也是“双自联动”的支撑点。可以加快自贸区和张江国家自主创新示范区重量级、国际性、功能型金融机构的集聚，从而加大金融对科技创新的支持力度。探索设立张江科技银行等金融机构，开展针对科技型中小企业的金融服务创新，支持高层次人才创新创业。