关于村民委员会组织法本市实施情况的研究

加强村委会建设，实行村民自治是发展基层民主、加强基层建设的重要形式。市人大工作研究会第四研究小组将关于《中华人民共和国村民委员会组织法》实施情况的研究列为年度重点研究课题，在对存在问题调研分析的基础上，就进一步加强村民委员会建设、发展农村基层民主自治提出意见建议。

一、村委会组织法实施以来的基本情况

新修订的村委会组织法实施以来，为保障农村村民自治，发展农村基层民主，维护村民合法权益发挥了重要作用，本市在贯彻实施过程中形成了许多好的经验：一是民主选举制度逐步完善。从2012年起，村委会成员“海选”制度在本市各区县广泛推行，通过“海选”，扩大了村民对选举工作的参与面，有效保障了村民的民主选举权利。二是民主决策制度逐步规范。“基层党组织提议、两委商议、党员或村民代表审议、村民或村民代表决议”和“过程公开、结果公开”的民主决策制度普遍推开。三是民主管理制度逐步健全。村委会工作职责、村民（代表）会议职责及议事规则、村民自治章程、村规民约等民主管理制度普遍建立，为村委会有序运行、村民行为规范和村民自治提供了准则。四是民主监督制度逐步深化。村委会定期向村民代表会议汇报工作，村民代表对村委会工作评议，建立村级民主理财小组、村务监督委员会，村委会成员离任审计、任期审计等全面推进。

二、当前形势下村民委员会建设、运行中遇到的主要问题

当前，随着经济转型加快、来沪人员涌入、环境承载能力下降以及群众利益诉求复杂，村委会建设和运行还存在一些问题亟待破解：

（一）村级组织工作中存在的薄弱环节

村委会行政化倾向严重，目前本市各村委会普遍承担的工作有七大类，任务约有150项，台帐140多本，报表90多份，相关季节性工作30余项，临时性工作10余项，检查考核评比创建30多项。大量行政性工作占用了村委会主要精力和时间，弱化了其作为自治组织的自治功能。村党支部与村委会职责在实际工作中较难界定，很多村只开村党支部委员会、村民委员会两套班子会，不开村委会会议，原因是村两委班子成员交叉任职，据统计，嘉定区村委会书记、主任“一肩挑”的占66.7%，宝山区村委会书记、主任“一肩挑”的占40.5%。许多属于村委会行使的职权没有得到落实。换届选举情况复杂，存在贿选查证难、“空壳村”换届选举难、外来人员参选意愿强等问题，对现有行政村管理体制产生严重冲击。部分村委会托底保障不够，农村发展不均衡，部分村经济实力薄弱，村委会承担的社会治理任务重。财政转移支付力度不够，“费随事转”没有完全落实，“以奖代拨”导致部分村委会难以维持正常运转。

（二）村民委员会制度建设和落实方面的不足

制度建设参与面不够广，往往由村委会包办，普通村民参与较少，真正吸收村民意见、反映村民意愿的制度建设尚处于起步阶段。内部工作制度不够健全，村民委员会内部的议事、协调、服务等工作机制还不完善，工作效率有待提升。制度落实形式化，有些村委会落实制度流于形式，召开村民会议只是通报工作，决策时缺乏民主和协商，习惯“替民作主”，轻视为民办事、为民服务；干部待遇、村级财务等内容公开程度不够。

（三）村民在实行依法自治方面的差距

村民参与意识有待提升，村委会换届选举的参选率偏低，普遍存在委托代选、放弃参选的情况。村民参与能力有待提升。由于形势变化及村民结构、文化素质等因素，村民参与民主决策、民主管理、民主监督的能力尚显不足，评议村委会工作、审议村财务收支等，都受能力“瓶颈”制约。权利义务不对等的情况时有发生。

（四）村民委员会干部队伍建设存在的问题

干部队伍年龄偏大、储备不足，如浦东新区2683名村委会干部中，平均年龄为48.3岁，其中50岁以上者约占50.3%；青浦区近年招录的334名市区两级大学生村官中，考取机关、事业单位以及离职的198人，期满后真正留在村里工作的很少，年轻人口外流加上村委会成员属地化要求，导致后备干部不足。干部队伍整体素质有待提高。村委会成员文化程度不高，如浦东新区村委会干部中高中及以下文化程度的约占55.2%，缺乏现代管理理念和知识，与外来人员交流困难；群众工作经验不足，处理基层矛盾常显得力不从心。激励保障不够到位，工作人员工资待遇标准悬殊，缺少规范与标准指引，退休后待遇偏低，职业发展空间有限。

（五）其它影响村民委员会建设的突出问题

中心城区镇的撤建制村队问题。目前中心城区绝大多数镇已完成撤建制村队工作，但后续问题不容忽视：“城中村”管理难。乱设摊、违法搭建、环境脏乱差、外来人员集聚、矛盾纠纷和案件多发等问题突出，村委会管理力量薄弱，群众意见较大。部分村撤建制后没有及时成立居委会，选民登记工作难以顺利开展，影响选举权行使。集体资产后续处置难，对以货币形式一次性分割的资产，由于改制前资产管理不规范、农龄认定差距大等因素，容易造成分配不公，引发社会矛盾。对以股份制企业形式继续保留的资产，保值增值压力大，原村民参与资产管理的权利也难以得到有效保障。外来人口与原村、居民杂居状态，造成社区治理难。利益诉求多元，社会治理工作难度较大。新社区公共服务设施及服务能力的短板也亟待弥补。

农村社区建设问题。目前，多数地区农村社区建设措施少、进度慢。从硬件情况看，农村道路、农田水利电力通信等基础设施不完善，与城市社区差距较大。农村社区建设缺少规范化标准，建设水平不均衡。从软件情况看，为农综合服务平台还有待完善，网格化管理模式在农村社区未得到充分延伸，社会组织参与农村社区建设、服务基层群众缺乏政策引导。

三、关于加强村民委员会建设和村民自治工作的意见建议

村委会建设和村民自治需要各级党委、人大、政府、村委会干部、广大村民群众共同努力，尤其是各级政府及有关职能部门，要抓住关键，采取有针对性的政策措施，切实提高村委会建设和村民自治工作水平。

（一）以理顺关系为核心，提升村级组织整体效能

理顺区县、乡镇（街道）与村委会的关系。党委要切实担负起加强村级组织建设的主体责任，政府要切实履行对村委会的指导职能，完善考评机制，落实基本资金保障。探索实行农村事务准入制度，厘清村委会协助党委、政府工作事项，凡未列入准入事项的，不得委托村委会办理。加强村机构牌子多、考核评比多、创建达标多问题清理整治，精简村委会各类台账、报表，为基层减压减负。理顺村党组织、村委会和村集体经济组织的关系。充分发挥村党组织的领导核心作用，支持和保证村委会及村集体经济组织等依法依规行使职权。减少村两委成员交叉任职，村党支部、村委会主要负责人应当分设，明确村委会依法自治履职内容，完善村委会班子议事规则，切实发挥村委会的自治功能。实行村民委员会与村集体经济组织分账管理，明确集体资产收益用途，保障村集体经济组织自主行使经营管理权利。

（二）以村民满意为目标，健全村委会工作机制

进一步健全调查研究、决策流程、财务管理、督查反馈、向村党组织汇报等村委会工作制度。定期向村民（代表）通报工作，探索建立村民代表议案、村民询问、听证等制度，促使村委会不断提升服务能级。完善村委会成员、村条线干部、村民小组长联系服务村民机制。制定年度村重点工作及重大项目评议清单。建立评议结果与村干部的待遇和使用挂钩制度。

（三）以制度落实为抓手，支持和保障村民依法自治

扩大村民自治有序参与，在制定章程、村规民约等制度时听取和吸收村民意见。进一步完善村民（代表）会议及村民议事制度的衔接机制，明确相关制度的执行程序、方式及步骤，细化落实方案，增强制度可操作性。发挥村务监督委员会的作用，及时发现问题，提出改进建议。政府要把保障村民自治作为基层组织建设的重要内容，加强指导检查，切实保障村民依法自治权利行使。

（四）以政策支撑为导向，加快农村社区建设步伐

要抓紧研究制定扶持农村社区建设的政策措施，总结先进农村社区建设和管理经验，推行农村社区规范化、标准化建设，结合美丽乡村建设、村庄改造计划，完善农村社区基础设施建设，建立健全农村道路、供电供水、供气、通信网络等公用设施的建管用机制。提升农村基层公共服务信息化水平，构建区县、乡镇（街道）、村三级联动基本公共服务网络，推动基本公共服务项目向农村社区延伸。大力培育社会组织，通过购买服务方式，把部分政策性、专业性较强的工作和部分社会管理职能委托社会组织办理。组织村民开展文体娱乐活动，鼓励村民参与社区志愿服务。

（五）以队伍建设为基础，强化村委会自身建设

对照市委《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》要求，制定实施细则，配套相应管理制度，把拓宽村干部来源，完善薪酬体系，完善发展激励机制，畅通村干部发展通道等要求切实落实到位。围绕“四个民主”，加强村干部队伍培训和考核，完善以群众满意为依据的考核制度，倒逼村干部队伍提升能力。加大村干部队伍储备力度和退出机制，重点培养“三支一扶”人员、大学生村官、退伍军人和村委现职社工中的优秀苗子，避免出现村干部青黄不接的局面。

有关部门要重视村委会运行及村民自治过程中的特殊问题，比如关于中心城区镇撤建制村队的后续管理、“空壳村”的换届选举、不具备选举条件村的民主管理以及常住外来人口选民资格的认定问题等等，要加强分类指导，及时研究解决。

报告还对本市村委会组织法实施办法提出了修改意见。