我国台湾地区摊贩治理法制及启示

张涛

摘要：“摊贩”是人类最古老的经济活动之一，发展至今已经成为城市居民日常生活的一部分，摊贩夜市在我国台湾地区甚至已经成为很多城市的人文地景。文章对台湾地区摊贩治理法制之历史、发展与现状等基本问题进行了梳理，台湾地区摊贩治理法制具有对摊贩经济采取“认同疏导理念”、有专门的管理部门、有明确的执法依据、对摊贩实行分类管理、重视摊贩行业自治组织建设等五个特征，可以为我国大陆摊贩治理提供参考。

关键词：台湾地区；摊贩；治理

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）26-0039-03

一、引言

随着社会经济的快速发展，摊贩管理已经成为现代化城市面临的一道难题，摊贩经营者摆摊所带来的一系列问题：占道经营、妨碍交通、贩售产品质量不合格，除了对环境、交通带来影响，同时也是严肃的社会、政治、经济、治安问题。摊贩是历史悠久的商业形态，古代就有“贩夫走卒”，同时也是贫困人家谋生的一种手段。当前我国正在大力推进城镇化建设，国家对摊贩的管理也有漫长的历史，但是成效甚微。有学者曾说：“非法化小摊贩和激烈的取缔，各地也曾发生，但国家正式制度驱使数百万官员与数千万摊贩，进行长达二十余年流泪加流血的‘都市游击战 ，无论其规模还是其惨烈程度都属世界史上罕见。”①我国台湾地区在摊贩治理上，取得了许多有益的成绩，值得我们借鉴。因此，了解台湾地区摊贩治理的制度，可以为我国大陆摊贩治理提供助益。二、台湾地区摊贩治理法制之历史沿革

何谓“摊贩”？《台北市摊贩管理自治条例》将其定义为：摊贩，指市场以外之摊贩而言。《台湾省摊贩管理规则》则仅将摊贩就其种类划分为固定摊贩和流动摊贩，对于“摊贩”一词并未下定义。台湾地区学者认为，摊贩是一种原始商业形态，也属于经济体系的一环，具体又可分为“贩仔”、“摇鼓担”、“路边摊”。②

摊贩治理在台湾地区也有悠久的历史。早在台湾地区的日据时期，颁布的《台湾违警例》就出现了规范摊贩的法律条文，该条例的第一条明确规定了警察拘留处罚的各类事项，其中第108款规定：不服制止在路旁陈列食品、商品而妨碍交通者。③由此可见，取缔摊贩是基于公共场所交通安全秩序的需要。台湾学者戴伯芬认为，台湾的摊贩治理的政策大致可以分为三个时期：政治安全、社会安全与经济秩序下的摊贩政策。④

（一）政治安全下的摊贩政策（1945年—1973年）

在1952年，台湾省政府颁布了《台湾省各县市摊贩营业管理规则》，这是台湾地区首次出现的摊贩规约法令，全文一共有十条，确立了摊贩管制原则，证照制度，也规范了摊贩营业的形式与内容。这时期的摊贩规制内容反映了政府干预摊贩的目的，为了加强政治控制，则通过进一步的证照制度，将摊贩流动人口纳入管理。但是在这个时期，由于摊贩本身对政府而言，只是一般的平民百姓满足日常生活的商品流通渠道，政府并没有强加控制，没有限制摊贩的资格，也不需要纳税。从某种意义上来说，政府对于摊贩采取的是接近于完全放任的态度。

（二）社会安全下的摊贩政策（1973年—1979年）

在1974年，《台湾省各县市摊贩营业管理规则》进行了修订，其中增加了由县市建立市场容纳摊贩经营，同时也限定了摊贩申请经营的资格，应该以登记在案的贫民或者经查明确实没有其他谋生事业作为限制，同时一个家庭只能申请一个营业资格。对于流动摊贩的经营场所也做出了规定，规定流动摊贩应该在指定的若干街道或者偏僻地区为其流动经营的范围。这时期的摊贩快速增加已经开始构成城市问题了，摊贩所造成的交通、卫生、市容问题正在凸显。但是政府又同时肯定摊贩存在所扮演的社会安全功能，摊贩在解决都市就业、贫困谋生、以及弥补市场公共设施不足的情况下发挥了作用，政府的政策发生了动摇，执法者也采取纵容的态度。为日后摊贩激增，以至完全失控埋下了伏笔。

（三）经济秩序下的摊贩政策（1980年至今）

伴随着城市化的进程，摊贩人数也在不断激增，所带来的问题引起了政府的重视。1984年，台湾地区出台了《改进摊贩管理重要措施》，要求各县市对摊贩进行全面清查，鼓励民间兴建市场来容纳摊贩。同时试图通过建设“现代化”购物设施，如：超市、连锁商店、自动售货机等，来取代摊贩商品的流通性。同时把摊贩视为一般的商业活动，应该按照营业类别、规模、利润等，分级课征营业税，并且征收场地管理费。三、台湾地区摊贩治理法制之现状

目前台湾地区有关摊贩的治理法制体系，主要是由“中央经济部”制定的《台湾省摊贩管理规则》，加上各个市县自行制定的自治管理规则。在没有制定自治管理规则的地区，则适用《台湾省摊贩管理规则》，各地方的自治管理规则不得违反《台湾省摊贩管理规则》，且只在本地区适用。

（一）摊贩的管理法制

摊贩从早期以来，在台湾地区一直属于“边缘行业”，是提供早期传统农业社会中的非农业人口或是社会的边缘人口从事的谋生工作。由于摊贩业者的成分复杂，贩卖的商品种类繁多，来源也不尽相同，合法性与安全性没有保障，且部分摊贩沿街摆摊、到处流动，不仅妨害了交通、卫生、市容及治安，又因为政府对这些摊贩无法征收税费，产生了税制上的不公。为了加强摊贩管理，台湾地区“中央政府”制定了《台湾省摊贩管理规则》。根据该法规的规定，摊贩主要有两种：一种是固定摊贩，是指经过许可在市场以外指定的一定场所设摊贩卖商品；一种是流动摊贩，是指经许可在市场以外指定地区通过活动摊位或者各种车辆开展的贩卖行为。由于摊贩管理事项，具有“因地制宜”的特点，因此，在摊贩管理法制上，台湾地区形成了“中央”和地方两套管理法制。“中央”以《台湾省摊贩管理规则》为基础，地方则是各市县制定的有关本辖区内摊贩的许可、摊贩集中区的设置及其限制与惩罚等事项管理规则。（二）治理摊贩的主体

摊贩治理需要有相关的部门或者机构专门负责。根据《台湾省摊贩管理规则》第3条的规定，“经济部”是“中央”部门专门管理摊贩的主管部门，依据不同的事项，由不同的部门负责。摊贩的规划、登记、发证及管理事项由建设单位办理；违规摊贩的取缔，由警察单位办理。⑤这是“中央”层面对于摊贩管理主体的规定。在地方，则由各地方在具体自治管理规则里予以规定。台南市就明确划分了在摊贩管理上，各政府机关的主要职责。根据《台南市摊贩管理自治条例》第3条的规定，经济发展局办理摊贩管理及受理申请设置摊贩的事项，并指挥监督本市市场处执行。地政局提供都市计划区外，摊贩营业场所土地使用分区及使用地类别。都市发展局审核都市计划区内，摊贩营业场所土地使用分区。交通局审核摊贩设置对交通道路的影响。环境保护局审核摊贩环境清洁计划。消防局办理摊贩营业场所消防设施的安检及稽核。⑥（三）摊贩营业许可的条件及程序

对于摊贩营业许可的条件，由于摊贩是作为一类商业主体，虽然“商业登记法”将其列为免为商业登记的对象之一。但是依据《台湾省摊贩管理规则》规定，摊贩经营实行的是营业许可的制度。申请摊贩营业者首先必须在营业地设籍6个月以上，同时还要满足以下四个条件之一：一是政府列册之低收入户；二是经发证或登记有案目前仍从事摊贩业者；三是领有身心残障手册之身心障碍者；四是经村里长证明无固定职业收入，家庭赖其生活者。⑦由此可见，对于摊贩经营资格的申请，台湾地区的规定具有很强的倾向性，也就是侧重于低收入者与困难人群。同时也明确了摊贩营业许可申请的程序，根据《台湾省摊贩管理规则》第9条规定，申请摊贩许可证，应填具申请书，并附有关证明文件，送该管省辖市或乡（镇、市）主管机关核办。摊贩许可证分为固定与流动二种，有效期间均为三年，期间欲继续营业，应于届满前一个月重新提出申请。⑧（四）摊贩经营的区域

摊贩的经营区域确定，一直是摊贩管理的重要问题。对于摊贩的营业区域，台湾地区的做法是采取两种态度：

一是明确规定许可经营的区域。根据《台湾省摊贩管理规则》的规定，不管是公有的，还是民有的固定市场摊（铺）位，都应尽量容纳摊贩，这也就是固定的经营区域。除此以外，如果固有的市场不足以应对摊贩的数量时，还会增设临时集中经营区，《台湾省摊贩管理规则》第4条规定：“如市场摊贩不敷时，主管机关应会同有关机关指定摊贩临时集中区（段）及营业时间，发证管理。前项摊贩临时集中区（段）应视实际需要规划摊位范围、必要时得制定摊贩设施基准。农村季节性自行生产的产品零售，得在摊贩临时集中区（段）内划定适当地点由零售人向主管机关登记缴纳场地使用管理费及清洁服务费后，限时以供临时设摊，每周不得逾五日。”⑨对于固定的经营区还是临时集中经营区都不是无偿的，摊贩都需要缴纳场地使用管理费及清洁服务费，其费额按面积、位置及营业种类由主管机关制定。台北市还专门制定了《台北市临时摊贩集中场设置管理要点》，划定了46处摊贩临时集中经营区域，台南市划定了22处集中摊贩经营区。

二是明确规定禁止许可经营的区域。《台湾省摊贩管理规则》第10条规定：“都市重要地区（段）、观光地区、市场周围，重要交通道路等处所及饮食摊贩，不得发给流动摊贩许可证。”台北市对于禁止经营的区域，规定得更为细致。《台北市摊贩自治管理条例》第16条规定，观光地区、重要街道或市场周围二百公尺内，不得摆设摊贩，违者，严予取缔。对于违反规定的，将由具体的主管部门依据道路交通管理处罚条例、食品卫生管理法、废弃物清理法、行政执行法及其他有关法令进行处罚。台南市也规定在城市重要的地区或者路段、交通要道、观光景点、市场、学校及医院周围一百公尺以内，不得设摊。（五）对摊贩自治协会之规定

在承认摊贩的市场地位的同时，台湾地区也积极倡导摊贩自治，也就是建立摊贩自治组织来自我管理。《台湾省摊贩管理规则》第8条规定：“经营摊贩业者，应经主管机关许可，取得摊贩许可证，并应加入摊贩协会为会员后，始得营业。在未依规定成立摊贩协会之地区，主管机关应辅导其成立摊贩协会。”对于摊贩协会的职责，也作了明确的规定，摊贩协会主要负责以下几项工作：一是公共秩序之维持。二是环境卫生之维护。三是违规摊贩之告发或检举。四是各项费用之催缴。五是其他有关摊贩之管理及交办事项。摊贩协会在履行职责时，还可以请当地警察、卫生单位配合。如果，摊贩自治组织没有履行其职责，主管机关可以责令其改选负责人。由此可见，台湾地区的立法，为摊贩自治组织的存在提供了依据，充分发挥摊贩自治组织在管理摊贩及纠纷处理中的作用，既有利于维护良好的社会秩序，也有利于消费者权益的保护。（六）摊贩的处罚与取缔

在《台湾省摊贩管理规则》以及各地方县市的自治规则里，都明确规定了摊贩应该遵守的义务，对于违反义务的处罚也作了相关的规定，同时还规定了撤销摊贩许可证的具体事由。如果申请摊贩的人存在申请事项不真实，擅自变更营业的种类、地点、时间，将摊位出租、转让或交由其他人经营的等情形，主管机关都可以撤销其摊贩许可证。《台湾省摊贩管理规则》规定了包括摊贩应该在指定区段及时间营业、营业设备应该保持整洁等9项义务。⑩对于摊贩占道经营，妨碍交通秩序的，一般则由交警进行管制及处罚。台湾地区《道路交通管理处罚条例》第83条第2款规定：“有左列情形之一不听劝阻者，处所有人新台币三百元以上六百元以下罚款，并责令撤除：……二、未经许可在道路摆设摊位者。……” 台湾地区对于摊贩的管理明确了相关的处罚规则，但是在实践中，由于受到民意代表介入的影响，实际的执行情况并不是很好。四、台湾地区摊贩治理法制之启示

前文对台湾地区摊贩治理的整个体系进行了简要的介绍，相比于我国大陆的处理，台湾地区的做法确实有很多的不同之处，有很多益处是值得我们借鉴的，当然并不是完全照搬复制。（一）对摊贩经济采取“认同疏导理念”

从台湾地区摊贩治理法制的历史变迁，可以发现对于摊贩经济，政府采取的一直是一种“认同疏导”的理念，不是将摊贩全部驱逐出城市，而是采取规范管理（简化程序的营业许可），提供市场（固定或者临时集中经营区），让其有序发展。这样一方面可以满足低收入人群谋生的需要，另一方面也满足市民生活的需要。台北市在制定摊贩管理相关规定相时，就提出了摊贩治理的八项原则：一是社区参与原则；二是总量管制原则；三是使用者付费原则；四是兼顾身心障碍者工作机会原则；五是管地为主，管人为辅原则；六是回归商业原则；七是弹性管理原则；八是提供多样化服务原则。希望能够建立良好的摊贩管理模式，为市民提供方便、舒适、安全及具备休息功能的消费场所。比较而言，我国大陆从一开始选择的就是“驱逐排斥”的理念，即“摊贩经济”是不正当的，属于非法的。因此，整个制度的设计以及相关部门如城管的执法，都是在贯彻这样一种理念，使得摊贩治理的成效甚微。（二）有专门的管理部门

从台湾地区的整个摊贩治理体系来看，从“中央”到地方都有专门的主管部门。如“中央”的“经济部”。为了避免重复执法、滥用职权、互相推诿的情况，各地方政府也都对相关政府部门的职权进行了明确的划分，如台北市规定，摊贩的登记、发证、规划及管理，由市政府产业发展局负责，并指挥监督本市市场处执行。无证或妨害交通、安宁秩序摊贩的取缔，由市政府警察局负责。摊贩就业辅导，由市政府劳工局负责，并指挥监督市政府劳工就业服务中心执行。食品卫生查验及取缔，由市政府卫生局负责。营业场所有碍环境卫生及噪音的取缔，由市政府环境保护局负责。我国大陆目前并没有针对摊贩建立专门的管理部门，前述所涉及的问题都由城市综合执法部门统一来行使，而城市综合执法部门由于执法人员法制意识的不高、执法手段的不当等问题，使得城市综合执法部门受到广泛的批判。（三）有明确的执法依据

台湾地区对于摊贩治理，“经济部”主导制定了《台湾省摊贩管理规则》，对于摊贩的定义、种类、摊贩经营者的资格、申请摊贩经营的程序、摊贩的义务、撤销摊贩经营许可的事项等方面进行了明确的规定，这既是对摊贩经营者合法营业的指引，也是相关部门对违法经营的摊贩进行处罚的依据。将相关各方的权利义务进行明确的规定，对于处罚的程序进行明确规定，由政府专门的机构负责执行，使得摊贩治理的思路显得清晰，增加了部门执法的正当性和权威性。（四）对摊贩进行分类管理

在所有的小摊贩里面，并非全部都是属于流动摊贩，也有一些“时令性”的集合摊贩，如早市、黄昏市场、夜市等。台湾地区在立法上采取“管地不管人”的原则，划分了“摊贩”、“摊贩集中区”、“零星摊位”、“集合摊位”，不再单独就“流动摊贩”、“黄昏市场”、“夜市”等予以概念界定。例如台北市以营业形态区分摊位为“零星摊位”和“集合摊位”两类，其二者都以“许可制”为原则，另外对于集合摊位又区分为“经常性集合摊位”和“临时性集合摊位”。所谓的零星摊位，就是许可在市区道路上设置营业摊位，而经常性集合摊位就是定时定点固定的营业场所的摊贩。通过对摊贩实行分类管理，可以满足不同经营类型的摊贩的需求，更能理顺摊贩管理模式。（五）重视行业自治组织建设

自治组织在台湾地区摊贩自主管理中扮演着相当重要的角色。通过摊贩经营者加入摊贩协会自治组织，由摊贩协会内部自我约束，自我管理摊贩的相关行为，来实现有序经营。在台湾地区，尤其是夜市摊贩的管理中，因为有摊贩常常在路边或者路中摆摊，周围交通的维持、整体休业后的卫生的打扫等，都需要一个共同的组织来协调管理。建立摊贩自治组织，一方面，可以使得摊贩经营者的权利诉求能够得到集体的表达，共同来遵守组织的相关规定；另一方面，由摊贩协会的先行自我管理，避免了政府部门直接介入处罚的强硬冲突，使得摊贩协会成为摊贩与政府部门之间的缓冲地带。[注释]

①何兵.“城管追逐与摊贩抵抗：摊贩管理中的利益冲突与法律调整”[J].中国法学，2008（5）.

②戴伯芬.“谁做摊贩？——台湾摊贩的历史行构”[J].台湾社会研究季刊，1994，7（17）.

③戴伯芬：“谁做摊贩？——台湾摊贩的历史行构”[J].台湾社会研究季刊，1994，7（17）.

④戴伯芬：“谁做摊贩？——台湾摊贩的历史行构”[J].台湾社会研究季刊，1994，7（17）.

⑤<台湾省摊贩管理规则>第3条.

⑥<台南市摊贩管理自治条例>第3条。

⑦<台湾省摊贩管理规则>第7条.

⑧<台湾省摊贩管理规则>第9条.

⑨<台湾省摊贩管理规则>第9条.

⑩<台湾省摊贩管理规则>第12条.[参考文献]

[1]杨政举.摊贩管理法制研究——以台南市摊贩管理自治条例为例[D].南台科技大学，2015.

[2]陈德芬.都市非正式部门研究——以台北市摊贩业为例[D].