扎紧耕地保护的“制度篱笆”

高文

近日，国土资源部、农业部联合发布《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（以下简称《通知》），从认识划定永久基本农田的意义、明确划定的指导思想和基本原则、统筹做好相关工作、切实落实划定任务、加强特殊保护等方面提出要求。《通知》出台的背景是什么？重点提出哪些要求？作出哪些部署？国土资源部耕地保护司负责人对此进行了解读。

划准、管住、建好、守牢永久基本农田

“《通知》明确了永久基本农田划定指导思想。即全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，以新发展理念为引领，以处理好农民与土地关系为主线，以确保国家粮食安全为目标，以提升耕地综合生产能力为重点，以‘四个不能为底线，坚持目标导向和问题导向，坚持先难后易方法路径，坚持齐抓共管工作格局，全面划定永久基本农田并实行特殊保护，加快建立粮食安全功能区和重要农产品生产保护区，实现耕地数量、质量、生态‘三位一体保护，为促进农业现代化、新型城镇化健康发展和生态文明建设提供坚实资源基础。”该负责人介绍。

对于永久基本农田划定的原则，该负责人指出，必须坚持五方面基本原则。一要坚持依法依规、规范划定。根据《土地管理法》和《基本农田保护条例》有关规定，按照规划调整完善确定的目标任务，规范有序开展全域永久基本农田划定工作。二要坚持统筹规划、协调推进。城市周边和全域永久基本农田划定要充分衔接，划定成果要全部纳入规划调整方案，两项工作统一方案编制，同步完成。三要坚持保护优先、优化布局。永久基本农田划定和规划调整完善要按照总体稳定、局部微调、应保尽保、量质并重的要求，与粮食生产功能区和重要农产品生产保护区建设布局相协调，优先确定永久基本农田布局，把城市周边“围住”、把公路沿线“包住”，优化国土空间开发格局。四要坚持优进劣出、提升质量。落实国务院土壤污染防治行动计划，将重点地区、重点部位优先保护类和安全利用类耕地优先划入，将受重度污染的严格控制类耕地及其他质量低下耕地按照质量由低到高的顺序依次划出，提升耕地质量，保证农业生产环境安全。五要坚持特殊保护、管住管好。加强和完善对永久基本农田管控性、建设性和激励约束性保护政策，严格落实永久基本农田保护责任，强化全面监测监管，建立健全“划、建、管、护”长效机制。

划定永久基本农田要坚持“优进劣出”

“对于全域划定工作要做到三个‘必须明确。一是必须明确全面划定永久基本农田是在现有工作基础上的调整完善，不是另起炉灶、再搞一套。要根据土地二次调查和年度变更调查成果，充分运用农用地分等定级、土壤地球化学调查、土地整治与高标准农田建设等成果，进一步摸清底数、查清潜力，明确任务，科学划定。二是必须明确划定永久基本农田要坚持‘优进劣出，绝不允许借规划调整完善之机随意改变原有基本农田布局，更不允许擅自把不稳定耕地、劣地、坡地、生地划为永久基本农田，搞‘狸猫换太子、滥竽充数。三是必须明确接到土地利用总体规划调整完善方案核定的永久基本农田划定任务后，市县国土和农业部门要在党委、政府统一领导下，迅即组织实施，不要犹豫拖延。”该负责人进一步解释永久基本农田划定原则。

对于全域划定的方法路径，该负责人表示，各地要采取自上而下的方式，及时将规划调整方案确定的永久基本农田划定目标任务，逐级分解下达；省级规划要把国家规划确定的保护任务分解下达到市；市级规划要优先划定城市周边永久基本农田，确定永久基本农田集中区；县级规划要优先确定永久基本农田布局，落实到用途管制分区；乡级规划要将县级规划确定的永久基本农田保护区落实到图斑、地块，并根据当地实际划出基本农田整备区，推动零星耕地的整合归并、提质改造。

要把永久基本农田从图上落实到田头

该负责人表示，永久基本农田划定成果包括永久基本农田划定总结报告、保护图表册、数据库、保护责任书（状）和保护标志设立情况等。形成划定成果，要全面落实“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”五项任务。落地块，就是要把永久基本农田从图上落实到田头，确定边界、地类、面积、质量等级和片块编号。明责任，就是要逐级签订责任书，把保护责任落实到地方各级政府，落实到村组、农户，落实到农村土地确权登记颁证工作中。设标志，就是在城市周边、交通沿线醒目位置，设定永久基本农田统一标识，昭示社会，接受监督。建表册，就是要把基本农田保护图和数量、质量、责任信息及时整理汇集成册，确保真实、完整、准确。入图库，就是要按照信息化要求，将永久基本农田相关信息对应到图斑，做到图、数、实地相一致。

对于做好划定成果验收工作，《通知》提出，各省（区、市）国土资源、农业主管部门要在政府统一组织下，按照县级自验、市级初验、省级验收自下而上的程序，及时对各市县永久基本农田划定的成果进行验收。地方各级国土资源、农业主管部门对本行政区域永久基本农田划定成果信息的真实性、合法性、合规性负责。两部将按照有关规定对永久基本农田划定成果进行复核。数据库成果要与规划调整完善数据库一并纳入国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，作为土地审批、卫片执法、土地督察的重要依据。

“三位一体”落实永久基本农田特殊保护任务

“划定永久基本农田的目的就是要保护好。对划定的永久基本农田实行特殊保护，就要把管控性保护、建设性保护和激励约束性保护统筹起来，‘三位一体落实永久基本农田特殊保护任务。”该负责人说。

一要“管得严”，从严管控非农建设占用永久基本农田。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途。除法律规定的能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目选址无法避让的之外，其他任何建设都不得占用，坚决防止永久基本农田“非农化”。

“要改变过去允许多预留一定比例基本农田、建设占用不视为调整规划的做法，把永久基本农田保护区边界特别是城市周边永久基本农田作为不能随意改变的红线，把‘红飘带固定下来，变成带电‘高压线。”该负责人说。

二要“建得好”，加大永久基本农田建设力度。各地要加大财政投入力度，整合涉农资金，吸引社会投资，在永久基本农田保护区和整备区开展高标准农田建设和土地整治，全面推行耕作层土壤剥离再利用，不断提高永久基本农田质量等级。

三要“守得牢”，完善永久基本农田保护激励约束机制，落实永久基本农田保护责任，建立完善保护激励机制。重点要调动两个积极性，一方面坚持党政同责，严格考核审计，严肃执法监督，切实落实地方各级政府永久基本农田保护主体责任；另一方面，建立和完善耕地保护激励机制，充分调动农村集体经济组织、农民管护和建设永久基本农田的积极性。