联合国新一轮改革：从公开竞选秘书长开始

金彪

2016年4月12?14日，在第70届联合国大会主席吕克托夫特主持下，下一任联合国秘书长候选人“非正式对话会”举行。九个国家向联合国推荐的九位秘书长候选人一一亮相，陈述竞选立场，并回答会员国和公众的提问，全世界的人都可以通过文字、视频或音频方式向候选人提问。这是联合国有史以来第一次对秘书长候选人进行公开面试。

希望确立新的标准

《联合国宪章》第十五章规定，秘书长是联合国的“首席行政长官”，他履行行政长官的职务，以及安理会、联合国大会、经济社会理事会和其他联合国组织“所托付之其他职务”。宪章还规定秘书长有权力“将其所认为可能威胁国际和平及安全之任何事件，提请安全理事会注意”。联合国秘书长在履行职责过程中，既需要通过公开渠道，也需要利用个人渠道，对个人素质要求非常高。有资格担任这一职务的必须是其领导和管理能力已得到证明、拥有丰富外交经验、掌握多种语言、具备很强协调能力的人士。这次的九位候选人从个人资历、能力角度来说都符合成为联合国秘书长的条件。

在此之前，如果联合国秘书长职位出现多位候选人竞争的情况，安理会通过闭门磋商和非正式投票的方式提名人选，再向联大推荐，由联大正式任命为秘书长。不少会员国纷纷呼吁改变这种通过闭门磋商的方式挑选秘书长候选人的方式，增强秘书长遴选过程的公开化和透明化。2015年6月联大主席吕克托夫特上任时就承诺奉行最公开透明的原则，这一原则同样适用于联合国秘书长的选举和任命。正是在各方的努力推动下，九位候选人接受公开面试。吕克托夫特表示，希望这次对话会能够成为“改变局势”的关键一环，并在联合国具有决定性的程序中，在增加透明性与包容性方面确立一种新的标准。

2016年4月12日，黑山副总理兼外长卢克希奇走上联合国总部托管理事厅的讲台，开始进行自我介绍和愿景说明，标志着参选第九任联合国秘书长的候选人正式开始接受公开面试。

在这次的联合国秘书长遴选中，除了公开竞选之外，还出现了一些新景象。例如，性别平衡问题广受关注。在联合国70多年历史中，以往的八任秘书长都是男性。2015年12月15日，联合国大会向各会员国发函，鼓励各国提名女性代表竞选秘书长。有不少会员国也呼吁，联合国需要女性出任秘书长。在这次公开竞选的九位候选人中有四位是女性，有可能产生首位女性秘书长。女性候选人纷纷表示将积极推动性别平等。摩尔多瓦前总理兼外长纳塔利娅·盖尔曼称如果当选，首要任务是任命有能力的女性担任重要职位。联合国开发计划署署长、新西兰前总理海伦·克拉克表示将积极推动性别平等和妇女赋权的努力。联合国教科文组织总干事、保加利亚前外长伊琳娜·博科娃表示21世纪应是为性别平等做出真正承诺的世纪。作为男性候选人，黑山副总理兼外长伊格尔·卢克希奇和塞尔维亚前外长武克·耶雷米奇表示，如果当选，将选择一位女性出任联合国第二高官——常务副秘书长。

公开竞选并未改变“潜规则”

在这次联合国秘书长遴选过程中，公开化透明化、性别平衡等新举措受到国际社会的普遍欢迎，但是一些“潜规则”依旧存在。

联合国秘书长任期五年，还可以连任，虽然对秘书长任期的届数没有限制，但至今为止没有人任期超过两届，而且每十年各大洲进行区域轮换。在过去的八位秘书长中，来自欧洲的有三位，亚洲两位，非洲两位，南美洲一位。依照区域轮换的不成文规定，第九任秘书长应该来自东欧。本次竞选秘书长的候选人、马其顿前外长、曾任第62届联大主席的斯尔詹·克里姆表示，该轮到东欧人担任联合国秘书长一职了。

另外，联合国秘书长一直是“小国竞选、大国定夺”。联合国秘书长都是来自小国，安理会的常任理事国都不参与竞选，但是五个常任理事国都可以获得一个副秘书长职位。虽然联合国秘书长是为联合国服务，淡化其国籍，不是对个别国家负责，但联合国的最高行政长官都是来自小国，不仅仅是由于来自小国的身份更容易被各方接受，最关键的是为了平衡大国利益，避免个别大国过于强势。但是，谁能最终当选，最终决定权还是在大国手中，安理会常任理事国对候选人有一票否决权。

秘书长候选人获得安理会常任理事国的支持是当选的必要条件，一些候选人在秘书长换届的前一两年就开始访问五个常任理事国寻求支持。安理会常任理事国不仅能决定候选人能否当选，还能决定秘书长能否连任。在联合国的八任秘书长中惟一没有连任的是今年2月刚刚去世的加利，加利未能获得连任的主要原因是公开批评美国拖欠联合国会费，在谋求连任时被美国一票否决。2009年潘基文公开批评美国拖欠会费，引起白宫的激烈反应，最后潘基文不得不公开道歉。

联合国秘书长无论是在竞选还是在寻求连任过程中，与大国的关系如何是决定成败的关键因素。在这次的联合国秘书长遴选过程中出现了广受欢迎的改革，也表明了联合国进一步改革的决心，但是一些长期存在的“潜规则”并未改变，实质是联合国由大国主导的局面并未改变。联合国作为雅尔塔体制的产物，反映了二战后的国际格局。虽然70多年来，各国实力此消彼长，但国际格局并未发生根本变化，短期内联合国由大国主导的局面不会发生变化。

对艰巨任务都有清醒认识

联合国秘书长遴选的公开化透明化受到国际的社会的好评，这无疑为联合国的进一步改革奠定了良好的基础。联合国长期以来存在的一些问题亟待改革。这些问题主要有：议题过多，效率低下，机构臃肿，财政困难，在应对全球性问题过程中力不从心，并且面临其他国际组织和国际合作机制的竞争，安理会等机构改革进程缓慢等。加快内部改革进程、适应时代发展的需要成为国际社会共识。在这次的秘书长候选人“非正式对话会”中，一些候选人也纷纷表达了关于联合国改革的想法。斯洛文尼亚前总统、前联合国助理秘书长达尼洛·图尔克表示，如果当选将加速推进联合国和安理会的改革。另一位候选人、克罗地亚议会副议长、前第一副总理兼外交和欧洲事务部部长韦斯娜·普希奇表示，如果当选将简化联合国的决策和报告程序，使之更透明，具有可问责性。

对于下一任秘书长来说，领导联合国完成下一阶段的任务和目标任重道远。维护和建设世界和平，完成2015后发展议程目标，推动世界人权和法治进步，应对全球气候变化和难民危机等全球性问题，适应全球化形势发展强化联合国在国际社会的地位和作用，是联合国及秘书长面临的重要任务。参加竞选的候选人对联合国面临的艰巨任务都有清醒的认识。黑山副总理兼外长伊格尔·卢克希奇在在竞选中誓言重塑多边主义。葡萄牙前总理、前联合国难民事务高级专员安东尼奥·古特雷斯表示要加强外交能力、实现世界和平。摩尔多瓦前总理兼外长娜塔莉娅·盖尔曼表示，单靠任何一个国家不可能应对包括恐怖主义在内的现代化的挑战。塞尔维亚前外长武克·耶雷米奇表示要把可持续发展和应对气候变化置于联合国工作的中心。对于全球化过程中的这些问题，国际社会需要以创新的理念和方式合作解决。目前，全球治理的兴起与发展是联合国发挥重要作用的机遇。联合国要成为全球治理的主导者。在内部需要协调会员国立场形成政治共识，加快改革进程，提高应对挑战的能力;在外部需要与其他国际组织和民间社会加强合作。在此过程中，联合国秘书长虽然权力有限，但既是掌舵者也是协调者。

70多年来，联合国在国际社会发挥了不可替代的重要作用，并且正在制定雄心勃勃的未来计划。秘书长的公开竞选成为联合国推动新一轮改革、增强组织活力、凝聚会员国共识的新起点。无论是哪位候选人最终当选，都将肩负国际社会重塑联合国权威的期望;无论改革的道路有多艰难，联合国改革的步伐都不会停止。

（作者为北京语言大学联合国研究中心副教授）