G20应加强能源和基础设施治理

史欧夫

中国和G20可以探索如何将计划增加的基础设施投资与能源国际治理议程相联系

中国作为G20轮值主席国，应制定一个重点突出、安排妥当、反映当前全球最重要经济和政治挑战的议程，尤其是将基础设施和能源投资放在议程首位，可以使中国更好发挥其在G20的作用，成为全球治理的关键参与者和贡献者。

为什么是能源和基础设施

能源和基础设施之所以非常重要，是因为两者将经济增长、脱贫、可持续发展和减少全球威胁及风险问题联系在一起。

随着人口快速增长和城市化进程不断推进，许多国家面临着交通、电力、通讯、供水和污水处理系统等基础设施缺乏以及能源供应短缺问题。重大基础设施的缺乏会造成巨大的经济、环境与社会成本。数亿人无法获得现代能源服务，这也成为脱贫的一个巨大挑战，对经济发展、卫生、教育、环境和性别平等造成不利影响。能源还涉及国家及国际安全问题，能源供应需求和运输安全正日益政治化。

能源和基础设施投资将为低碳发展、脱贫、减少全球与区域不安定因素奠定基础。可以预见，全球基础设施和能源投资的规模和速度将是前所未有的，并将不可避免地导致经济、社会和治理体系的深层次转变。

当然面临的风险也非常巨大，G20应在这一转型过程中发挥积极作用。通过由中国牵头的方式，G20可以帮助引导其他国家在不影响气候变化的前提下开展能源和基础设施投资。具体做法是，可由G20成员国率先提高能源使用效率，投资于可实现紧凑、连接和协调城市的基础设施，恢复退化的土地，提高农业生产力。

中国还可以强调能源和基础设施对增长的重要性，推动G20有效协调大规模基础设施项目。通过借助其丰富的专业知识以及亚洲基础设施投资银行（AIIB）的势头，中国还能通过提高透明度和完善问责制来为治理创新做出贡献，使投资符合国家、区域和全球利益，而不仅仅是少数人的利益。

能源是关键问题

能源对经济的影响是长期性的，今天的能源政策将会在未来几十年对环境、股东价值、企业收入、生产以及公共福利产生影响。

G20应在考虑保障能源供应安全的同时，也确保需求安全。中长期能源发展前景受到以下几大趋势的影响：（1）经济增长放缓（在一定程度上由人口结构变化引起）以及新兴经济体向服务业发展的趋势。（2）城市化趋势持续，特大城市越来越多。（3）以政治性手段应对环境挑战，以及逐渐重视可持续发展问题。（4）技术创新以及新能源快速发展。总之，能源政策不再仅仅关乎化石能源，还关乎市场。

气候变化议程日益凸显的重要性对能源政策产生了重大影响，并带来了新的挑战。保障能源渠道和应对低碳挑战都需要更加分散的能源解决方案，从长远来看，这可能改变能源基础设施模式，甚至可能导致出现“绿色能源的地缘政治”。这种转变的后果尚不清楚，但可以确定的是，物理能源基础设施建设将会与社会经济制度、执行机构和社会规范共同发展。

此外，地缘政治和安全问题的发生越来越频繁。我们现在看到一些政府奉行更为重商主义的做法，一些政府提出领土主张以确保能源供应安全。恐怖主义、政局不稳和社会动荡也进一步加快了这一趋势的转变。因此，页岩气和可再生能源等新能源开发、中俄两国加强能源合作、液化天然气贸易的全球扩散、建立能源中心或能源联盟等措施可能更多地是出于政治考虑（担心依赖单一天然气供应商），而非市场考虑。

再次，通过提供新的基础设施来增强能源供应安全及促进能源供应多元化，将导致交易模式和基础设施的变化，政治、经济和社会关系也将发生变化。基于新的基础设施和交易模式，国际社会将面临与陆地和海洋运输有关的新的警备、安全及国际协调需求。

因此，在新的地缘政治形势下，能源问题不应仅仅被当做一个简单的市场失灵问题来处理。必须找到一个合适的方法来解决供应端垄断、基础设施供给不足等问题。简而言之，世界需要一个适当的治理和协调机制。

全球能源治理不足

尽管能源和基础设施领域亟需协调和全球治理，但与其他国际事务相比，能源治理在全球层面极不协调，国际治理能力也较为有限。

当前全球能源治理的主要协调机构是国际能源署（IEA），主要作用是提高全球能源市场透明度，并在石油价格遭到冲击时进行政策协调。但包括中国在内的许多重要能源消费国尚未成为国际能源署成员。

随着时间的推移，国际能源署已扩大其议事日程以涵盖不同的能源市场，还通过努力发展与非成员国的关系以及在许多领域纳入非成员国来扩大参与者基数。不过，由于国际能源署内部改革所存在的固有困难（正如任何一个国际组织都会面临的一样），它很难适应新的能源形势。此外，它也不确定是否所有非成员国都会希望加入一家改革后的机构。因此，国际能源署的问题是如何确保合法有效的全球治理。

G20最近就能源问题做出了重要声明。它已经多次提及保障能源安全、逐步取消化石能源的补贴以及绿色增长的作用，并于2013年建立了能源可持续发展工作小组。但G20对能源的关注仍然稍显狭隘。它常常将能源问题与其在国际经济治理的核心工作分离，也没有恰当地考虑新的能源地缘政治如何影响市场，以及安全或气候问题如何制约能源政策。

国际能源署在与G20的合作中发挥了建设性的作用，特别是关于如何逐步取消低效化石能源补贴的讨论。这种合作前景广阔，但鉴于国际能源署的成员资格与G20的成员资格之间重叠较为有限，因此仍面临一定挑战。

能源国际治理体系正处在一个关键时刻。许多最重要的生产国不再是生产国组织（OPEC）的一部分，而许多最重要的消费国也不在国际能源署的合作框架内。从长远来看，这样的治理制度不可能被认为是有效的。因此G20可能会起到重要作用。

关于国际能源署，笔者提出以下几种解决方案：（1）推进国际能源署改革，让中国和许多非经合组织成员国加入。（2）使其转而成为一个真正的全球能源治理机构。（3）使其转而成为区域能源组织。

鉴于能源问题的重要性，任何新的或改革后的能源治理机构对可持续性、发展和安全问题的持续关注，以及在一个稳定和可预期的框架内保持开放性和透明度至关重要。如果新的或改革后的能源治理机构只是成为一个促进与安全或经济有关的特定利益的工具，而不是帮助提供全球公共产品，那么它将成为一个潜在的风险。

该怎么做

尽管任何就能源基础设施建立国际合作的尝试必然会困难重重且具有政治化倾向，但仍然有许多事情可以做，而且是G20（由中国牵头）可以做的。

首先，中国和G20可以列出一份能源领域最紧迫的治理漏洞清单作为讨论的基础。

其次，推进一系列以技术为主和在其他领域运作良好的无争议的治理机制，如同行评议和标准化指标。

再次，G20有其独特优势来解决能源供应垄断和能源基础设施不足的问题。中国、国际能源署和G20还应对如何发展能源治理机构进行反思。

最后，中国和G20可以探索如何将计划增加的基础设施投资与能源国际治理议程相联系。许多国家无法填补基础设施投资缺口，而那些有能力投资的机构（如商业银行）又无法在治理问题上起到带头作用。因此，中国和G20可以探索如何将由养老基金、主权财富基金、保险公司和国家开发银行等机构持有的大量长期金融资源应用于综合议程中，从而修补治理漏洞。为此，G20可以通过更加标准化的协议，建立健全监管机制和争端解决机制，完善基础设施投资方面的市场结构，促进公私伙伴关系的建立和发展。

（作者为挪威国际事务研究所所长）