论产业转出地政府的策略性行为及其治理

郑春勇 虞盛军

摘 要：演在我国的区域产业转移进程中，转出地政府的策略性行为非常突出，具体表现为选择性转移、限制性转移、迂回式转移、拆分式转移和驱逐式转移五种。其结果，不仅延缓了区域产业转移步伐，导致了一系列违法违规用地问题，而且还造成了污染转移和新的区域产业同构。对于今后的区域产业转移，必须坚持“科学规划、合理布局、有序转移”的原则，加强产业转出地与承接地政府之间的合作，努力实现产业转移与转型升级的同步推进。同时，还要加大对各种违法违规行为的打击力度。当然，最重要的是要把握好政府干预区域产业转移的限度。

关键词：演区域产业转移；策略性行为；政府干预

[中图分类号]F269.22 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）09-0061-04

区域产业转移是近年来发生在我国的一个重要经济现象。由于其在促进区域协调发展、经济转型升级等方面具有重要意义，所以备受学术界关注。然而遗憾的是，虽然相关理论研究方兴未艾，但实践的进展却步伐缓慢，并且在此过程中出现了不少新问题。为什么在有中央政策指引的情况下大规模的区域产业转移却没有如期出现？为什么很多企业迁出之后却无法在最理想的区位落地？为什么许多中西部地区始终无法实现与东部地区产业转移的有效对接？这其中，固然有企业自身的原因，但更多地恐怕是与地方政府的干预有关。毋庸置疑，地方政府特别是转出地政府应该在区域产业转移中发挥积极作用，但地方政府的自主性却往往会使其行为偏离中央政府和社会公众的预期，其结果就是出现了种种策略性行为，进而导致一系列负面影响。

一、产业转出地政府策略性行为的表现形式

所谓策略性行为，指的是那些与正式的制度规范、主流意识导向的行为结果存在一定偏差的行为。从现阶段我国区域产业转移的空间格局来看，产业转出地主要集中在珠三角、长三角和北京地区，这几个区域内地方政府干预产业转移的手段和方法各具特色，但都不同程度地存在策略性行为。主要表现为：

第一，选择性转移。选择性转移是产业转出地政府的普遍做法。在不违背中央政策的前提下，发达地区的地方政府都会根据本区域内产业发展的现实状况，有针对性地转出那些产能低、污染大或者附加值低的企业。比如，广东省在对产业转移进行布局时就曾出台过指导性政策文件，对从珠三角转出的企业类型有详细的说明。其中，重点转出的包括：五金、制鞋等传统劳动密集型产业，农产品加工等对转出地其他产业带动功能较弱或者带动后劲不足的产业，水泥、陶瓷、有色金属等耗能高、污染大的资源型产业。[1]落后地区到珠三角招商引资时，当地政府会主动为这些亟待转出的企业提供交流平台，但对于那些高新技术产业则是严防死守，生怕被落后地区“顺手牵羊”。

第二，限制性转移。所谓限制性转移，是指地方政府在允许产业转移的同时却提出种种限制条件，比如限制其转入地、限制其转移方式等。现实中，不少地方政府在同意当地企业迁移的时候都会跟企业进行谈判，要求他们把总部留在原地，实施所谓的“总部经济战略”。或者是让企业在转移的时候只把生产环节转移出去，而把研发、营销等留在本地。就算允许企业整体迁移，也会对其转移方向施加影响。比如江苏省对于苏南地区那些仍然具有比较优势的产业和只是由于大城市空间有限而难以继续留在发达地区的产业，都会以“南北帮扶合作”的名义通过经济补偿或政策支持等方式鼓励他们转移到经济发展水平相对落后的苏北地区去。

第三，迂回式转移。在产业转移成为中央政策的宏观背景下，近年来不少地方政府都积极响应，制定了各省市的配套政策。但是，也有个别省市迟迟没有出台相关意见，甚至地方领导人几乎从未在公开场合提到过产业转移问题。表面上看，这种做法是减少政府干预，完全把产业转移交给市场机制，实则不然。以浙江省为例：21世纪初，浙江的口号是“跳出浙江，发展浙江”，鼓励浙商在全国乃至全球范围内开拓市场、配置资源；到了2011年，社会各界都在关注产业转移，浙江省却令人吃惊地提出要实施“浙商回归工程”，并将其作为2012年省政府的头号工程，先后出台了一系列优惠措施号召在省外和境外发展的浙商回家乡来投资。这种“曲线救省”的独特实践显然与人们习惯性地把浙江当作产业转出大省的感性认识严重不符。

第四，拆分式转移。就一些大型国有企业而言，当其面临转出压力的时候，企业领导并不能完全自主决定向哪里转移以及如何转移，最终的决策方案通常都是企业、转出地政府、转入地政府甚至包括中央部委在内的多方博弈的结果。例如首钢虽然在20世纪80年代就开始论证如何迁出北京，但直到2005年才确定搬迁方案，到2010年才真正停用位于北京石景山区的老厂区。首钢集团最开始在其原料产地——河北迁安县建立了生产基地，然而该基地却一直不被有关部门认可。2003年，首钢又在河北秦皇岛设立了一个生产基地。2005年，最终确定的方案是迁到河北曹妃甸，但与此同时却又在北京顺义区投产了效益最好的冷轧项目。可见，首钢在迁移过程中实际上是“一分为四”，并非如媒体报道的那样是“整体搬迁”。这种拆分式转移的结果就是北京依然可以获得首钢上缴的大部分税收。[2]

第五，驱逐式转移。在推进产业转移的过程中，有个别地方政府事先没有科学评估本地产业转移的限度和障碍性因素，盲目地搞“大跃进”，从而导致了许多问题。比如广东佛山，为了整治陶瓷产业，发展所谓的“总部经济”，不仅明确列出了陶瓷企业关停搬迁计划时间表，甚至不惜通过一些不正当手段把陶瓷企业赶出佛山市。对于那些不想签署关停搬迁协议书的企业采取如在厂区门口停留警车、职能部门轮番上阵检查等极端的手段进行逼迫式关闭。最终导致的后果是陶瓷厂商损失巨大，大批陶瓷主“跑路”，大批员工的工资无从获取。[3]

二、产业转出地政府策略性行为的负面影响

产业转出地政府在产业转移过程中采取的种种策略性行为不仅会造成一些直接损失，而且往往会产生连锁反应，导致许多不良后果。就当前的情况来看，由于产业转出地政府策略性行为导致的负面影响主要包括以下几个方面：

一是延缓了区域产业转移步伐。正如中共十八届三中全会指出的那样，市场应该在资源配置中起决定性作用，政府则应该做好引导和服务工作。当前一些地方政府对产业转移的不当干预，实际上是政府角色“错位”和“越位”的问题。产业转出地政府的策略性行为，通常会在一定程度上影响企业的迁移决策，形成产业转移“粘性”，拖延产业转移进程。其结果，不仅东部地区的成熟产业不能及时转移到中西部地区，就连在东部一些区域内部进行转移都很困难。比如京津冀地区，虽然一直被看作是一个重要的经济区，但由于北京方面不够积极，其向河北、天津的产业转移始终困难重重。尽管新一届中央领导非常重视京津冀地区协同发展，河北、天津很多基层干部也多次主动到北京寻求企业对接，但迄今为止对接成功的仍然只是凤毛麟角。[4]

二是容易诱发违法违规用地问题。对于绝大多数企业来说，土地都是不可或缺的生产要素，很多企业正是因为缺少发展空间才会考虑迁移出去。那么相应地，转出地政府和承接地政府在进行产业对接的时候就必须预先搞好土地使用规划，建设必要的产业园区。然而，我国对建设用地和工业用地是有严格规定的，不少地区的土地指标都非常有限。在这种情况下，一些地方政府就会铤而走险“打擦边球”或者阳奉阴违，从而导致违法违规用地现象的产生。例如前面提到的佛山陶瓷产业，佛山市政府虽然不想让这些高污染企业留在当地但又不想丧失全部税源，所以就想“驱赶”陶瓷企业搬迁到由佛山和清远合作共建的产业转移工业园去。可惜好景不长，该工业园在一年后就因土地违法使用而被国土部门叫停，除已建成投入使用的2 486亩土地外，其余土地全部复耕复绿。[5]

三是客观上催生了污染转移现象。虽然我国并没有发生大规模的区域产业转移，但最近几年中西部地区和东部一些相对落后的地区都或多或少地承接了一些产业转移项目。在此过程中，问题也随之而来。因为这些地区引进的企业层次和水平普遍不高，大多是服装、纺织、印染、矿产资源开发、农副产品加工等劳动和资源密集型企业，极少有高附加值、高技术含量的资本和技术密集型项目。这就意味着在承接产业转移的同时把传统的经济增长方式也一起承接了。尤其是在GDP至上的思维驱使下，那些本应就地关停或转型升级的冶炼、化工等企业大量进入欠发达地区。中华环保联合会对内蒙古、河北等9个省区的18家承接产业转移工业园进行调研后发现，这些工业园区中涉及水污染的达15家，占83.3%，涉及大气污染为10家，占55.6%，涉及土壤污染的有1家，占5.6%。[6]显然，这对实现可持续发展是极其不利的。

四是可能导致新的区域产业同构。就产业经济格局的总体演变趋势来看，确实呈现出第一产业和第二产业在国民经济中所占比重逐渐降低而第三产业越来越发达的特征。然而，这并不必然意味着每一个地区都要努力尽快推动这一进程。不顾当地的具体情况就盲目地发展第三产业无疑并非明智之举。遗憾的是，不少地方政府并没有认识到这个问题。一些地区在大力推进产业转移，实施“腾笼换鸟”战略的时候，为了抢占新的经济增长点，违背产业长期协同发展原理，一味地规划和引进与周围地区雷同的项目，造成了新一轮的区域产业同构。譬如，在产业规划走在前列的北京、上海、南京、广州等10个城市中，近几年就扎堆设立了300多个动漫创意产业方面的园区，有的地方在5公里范围内就建设了4个文化产业园区。[7]另外，像互联网金融集聚区、电子商务产业园等在如今的“互联网+”时代也受到全国各地政府的大肆追捧。

三、治理产业转出地政府策略性行为的对策

对于区域产业转移进程中出现的转出地政府策略性行为，可以从以下几个方面入手进行治理：

首先，要坚持“科学规划、合理布局、有序转移”的原则。无序的产业转移不仅会阻碍产业发展步伐，而且会加剧区域间的恶性竞争，进而又会反过来进一步扰乱产业转移秩序。所以，地方政府在区域产业转移的准备阶段，需要科学规划，合理布局，促进产业的有序转移。具体内涵是：上级政府或转出地政府要对产业转移有一个大致的进度计划，明确哪些产业应该转移、何时可以转移以及转移到哪里去；同时，还要摸清承接地的经济状况，明确转出产业在承接地落地之后的可持续发展性，如生产资料的可获得性、劳动力的成本、物流交通的便捷性和产业链上下游的配套支撑体系等；除此之外，还要避免产业的同质化，要结合产业循环发展规律，根据不同的区位资源禀赋、不同的经济基础来合理筛选产业的落地区域，切不可率性而为。

其次，要加强转出地政府与承接地政府间的合作。转出地政府与承接地政府作为各自区域内理性经济利益的代表，在区域产业转移过程中普遍缺乏应有的合作，这在很大程度上阻碍了产业转移的步伐与区域经济的协同发展。在产业转移的前期阶段，转出地政府与承接地政府可以签署正式的合作协议或者备忘录，明确规定双方产业对接的领域、双方具体的责任与义务和利益分享机制等；在产业转移进行时，双方要共同筹建产业转移园，并由转出地政府出面帮助承接地政府开展招商引资推介活动，鼓励转出地的企业入驻承接地的工业园；在产业产生实际效益时，双方要严格按照协议内容，处理好利益分配的关系与比重。

再次，要注重产业转移与产业升级同步推进。区域产业转移是产业由转出地迁移到承接地的一个动态系统性工程，产业转移是形，产业升级是质，如果只注重产业转移而忽视了产业升级的内在本质，那么只能是治标不治本。产业的转出地一般是经济较为发达的地区，在经济发展处于“内卷化”之际，才开始走“转移—转型”之路，这在一定程度上为产业的可持续发展注入了活力。但是在产业转移的过程中，要防止转出地产业的空心化。转出地政府要通过招商引资等手段积极引进新的产业来填补产业的留白，与此同时注重对留存的高新产业、附加值大的产业进行改造升级，扩充其产业链。不仅如此，从整个产业的发展与转型来看，还需注重与承接地产业的互动与对话。上级政府或转出地政府可以组织产业指导团，对承接地在产业成长中可能存在的各种问题共同把脉，传授经验，形成推进产业升级的合力机制。

复次，要加大对违法违规行为的打击力度。针对区域产业转移进程中出现的违法用地、污染转移等问题，各级政府和有关部门要予以足够重视，坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，毫不犹豫地走可持续发展道路。具体而言：中央政府和环保部门要实时关注区域产业转移进程，加大监督力度，制定严格的“负面清单”，出台有关产业转移中环境保护的专门法规，将环境质量作为考核地方政府产业转移绩效的一个重要指标；国土资源管理部门要严格管控各地产业园的工业用地流程，加大对违法违规用地行为的惩处力度；地方政府也要加强对产业转移工业园土地和环境指标的管控，避免工业园成为一些高污染企业的“保护伞”。

最后，要合理把握政府干预产业转移的限度。中国共产党的十八届三中全会已经明确提出要让市场在资源配置中起决定性作用，所以政府对国内产业转移的干预必须掌握好应有的尺度。总体来说，政府在区域产业转移中的角色定位应该是“帮扶之手”，而不是“主导之手”。政府的职责应该是为产业在区际之间转移营造良好的政策与制度环境，如提供公共产品，整治无序竞争，引导社会组织积极参与区域产业转移等。而在区域产业转移的方向、距离、范围和时机上，则要注意遵循产业转移的阶段性发展规律，不可实施强制性行为。特别是在企业的迁移决策方面，地方政府不能基于地方经济增长的目标而盲目地对企业施加各种压力。

[参考文献]

[1] 广东省经济贸易委员会.广东省产业转移区域布局指导意见[EB/OL].（2008-05-28）.广东省人民政府网站，http：//www.gd.gov.cn/govpub/bmguifan/200809/t20080910_65241.htm.

[2] 李博，云军. 廊坊的自我救赎：希望，并渺茫着[N]. 21世纪经济报道，2011-11 -28.

[3] 王启广.佛山被指大规模“驱赶”陶瓷企业搞房地产[J].瞭望东方周刊，2008（34）.

[4] 杨毅沉，闫祥岭，张涛.北京制造业转移陷入“蜗行牛步”[N].经济参考报，2014-07-15.

[5] 吴明芳.产业转移园被叫停，佛山陶企何去何从？[N].南方都市报，2010-05-12.

[6] 杨烨.工业园区当起污染大户“保护伞”[N].经济参考报，2014-03-18.

[7] 刘秀凤.产业园区顽症有解否？[N].中国环境报，2013-12-24.