创新立法工作机制的实践与思考

王娟

立法是地方人大的重要职责，创新是开创立法工作新局面的必由之路。党的十八大以来，党和国家对更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用提出了系列要求。全国人大常委会领导在立法工作会议上多次要求，紧紧抓住提高立法质量这个关键，深刻认识立法工作面临的新形势新任务新要求。市人大常委会把依法创新立法工作机制作为加强和改进立法工作的重要方面，勇于探索，开拓进取，依法推进创新，努力形成了与自身立法工作、立法需求、立法特点相适应的立法工作机制。

一、“1+2+X”的工作制度体系成为引领创新的载体

“1”是指《上海市制定地方性法规条例》（以下简称地方性法规条例）。“2”是指常委会主任会议制定的《关于加强立法工作组织协调的规定》和《关于进一步加强民主立法工作的规定》（以下简称“两规定”）。“X”是指常委会主任会议制定的《关于地方性法规草案起草工作的基本要求》等系列单项工作制度。本市的立法工作制度体系建设呈现出三个方面的特点：

一是主动作为，紧扣中央要求开展创新。本届人大常委会组成伊始，就主动开展“立法工作组织协调”、“加强民主立法”课题研究。党的十八届四中、五中全会和立法法修改后，常委会及时贯彻中央精神要求，对“1+2+X”工作制度体系作相应梳理和深入研究。

二是系统修改，做好制度间的衔接协调。为系统、全面地把中央的各项要求贯彻到立法工作中去，常委会对“1+2+X”工作制度体系的完善作了统筹安排。2015年下半年，启动了对地方性法规、常委会主任会议文件的修改和单项工作制度的制定。

三是加强保障，推进工作机制的有效运行。常委会围绕各项工作制度研究确立相应的流程，为工作的规范运行提供支撑；常委会开展信息化建设，优化“上海人大公众网”及相应电子系统，为加强与代表和公众的互动、提高立法工作效率提供技术保障。

二、近年来上海在立法过程各个环节的主要创新实践

（一）在法规提交人大审议前的阶段

一是积极开展立法项目联合论证。常委会法工委召开立项联合论证会，由相关政府部门汇报拟申报立法的项目情况，由市人大法制委、常委会法工委、市人大相关专门委员会、市政府法制办、市人大代表、专家共同对是否立项作论证。全国人大常委会法工委专程来沪对这项工作进行考察。二是形成立法项目的滚动推进机制。常委会对立法预备项目、调研项目中社会急需但难度较大的项目开展调研，推进重大问题的协调。如条件成熟，预备项目、调研项目可以转为正式项目。三是研究建立“立项通知书”机制。法规立项后，法工委即向起草单位发放“立项通知书”，明确法规起草的重点和要求，规范起草的标准，告知起草中要注意的问题，有效提高了法规草案的起草质量。四是确立重要法规起草的双组长机制。对重要法规草案的起草，由常委会分管副主任和市政府分管副市长共同担任起草组组长。目前正在推进的社会信用立法在起草阶段就采取了双组长制。五是探索对提请审议前的法规草案开展“中期评估”。在起草部门完成法规起草工作，法规草案提交市政府法制办之前，法制委、法工委就会同专门委员会、市政府法制办联合开展“中期评估”。通过评估，及早发现法规草案中的重大疏漏，指导起草部门改进工作。六是提前谋划常委会组成人员、代表参与立法活动。年度立法工作计划确定后，法工委就将立法项目发送全体常委会组成人员和市人大代表，征询参与立法活动的意向。该项工作推进了常委会组成人员、代表对立法工作的全程参与，提高了立法服务保障工作的针对性。

（二）法规进入立法程序后的阶段

一是推进长三角立法协作机制取得成果。2014年，由上海牵头，浙苏皖等兄弟省市齐心协力，长三角区域立法协作机制获得重大成果。“长三角区域大气污染防治协作”以一章九条文的形式正式亮相上海大气污染防治立法。江苏、安徽在随后出台的大气污染防治立法中，也在相关条款中作了衔接和呼应。二是积极开展立法听证广播、电视直播。本届常委会着力推进立法听证会的“实时直播”。2013年，轨道交通立法听证会进行广播、网络、微博全程直播，中央主要媒体纷纷给予报道。2014年，消费者权益保护立法听证活动继续创新，由电视进行直播，再次获得社会好评，引起各方积极反响。三是坚持细化法规草案的征求意见工作。常委会探索将法规相关背景材料与法规草案一并在媒体上公布。残疾人权益保障条例草案的征求意见材料，通过“上海残疾人网”的“读屏软件”为盲人群体提供无障碍阅读服务。四是探索将法规解读和审议相结合。在常委会审议前，先由草案起草单位做草案内容解读并回答组成人员提问。解读工作的改进，使常委会组成人员能更好地把握法规的起草进程和各方诉求，有效地提高了随后举行的常委会会议审议的质量。五是开展代表进社区听取法规草案意见工作。常委会组织代表进社区听取对老年人权益保障条例草案的意见，代表们与老年人座谈交流，回收调查问卷5700多份，广泛收集了老年人及其家属、护理人员和养老院工作人员的意见。

（三）法规通过后的阶段

一是建立法律行政法规动态跟踪机制。法工委及时跟进法律行政法规的立改废情况，对本市现行地方性法规作分析研究。2016年，常委会根据动态跟踪分析意见，主动提出议案，清理了一批涉及行政审批改革事项的地方性法规。二是实现立法新闻发布的常态化。每一件地方性法规通过后，常委会都要召开新闻发布会，向本市主要媒体通报和介绍法规的制定、修改背景和主要内容，回应各方关切。此外，还开展了如下工作：一是主动开展改革授权需求评估。2013年，全国人大常委会授权国务院在上海自贸试验区暂时调整法律规定的部分行政审批；2016年，授权期限将到期。2015年，常委会主动开展改革授权需求评估，向有关方面提出了修改法律或延长调整期等建议。二是形成备案审查的沟通协商机制。经与市政府协调沟通，常委会将备案审查范围由市政府规章拓展到所有“沪府发”规范性文件，并建立了人大与政府的及时沟通协商工作机制以推动备案审查的良性循环。三是探索代表专家参与备案审查工作。常委会探索建立了代表专家参与备案审查的工作机制，更好地发挥了代表在人大工作中的主体作用，加强了对规范性文件中重要问题的研讨论证。

上海在发挥立法研究所作用和委托第三方机构参与立法项目筛选和评估上也有许多创新。

三、对创新立法工作机制的思考

（一）发挥人大主导、完善立法工作格局是工作创新的主线

2016年，中央下发《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，对完善“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局作了重申和明确，也为新时期谋划立法工作机制创新明确了主要着力点。

一是在加强党对立法的领导方面：一要完善常委会党组听取重大立法工作汇报机制，更好地发挥党组在立法工作中的领导核心作用。二要在设计工作流程时，将重大问题经党组讨论并向同级党委请示报告，作为重要程序要素。

二是在发挥好人大权力机关的作用方面：一要发挥人大的立法组织协调作用，通过立项、起草、审议等环节的系列工作机制创新，提供支撑。二要发挥代表和常委会组成人员的主体作用，把代表联系群众、发挥代表专业特长、发挥多层级代表作用与工作机制创新结合起来；把完善常委会会议制度特别是审议制度与工作机制创新结合起来。三要发挥法制委、法工委和专门委员会的作用，围绕提高法制委统一审议质量、加强法工委立法工作参谋助手作用、优化专门委员会在审议阶段的职能等开展创新。

三是在推动政府及其部门发挥在立法中的作用方面：一要健全人大和政府的沟通机制，围绕完善人大党组与政府党组，法工委与市政府法制办的沟通机制开展创新。二要规范政府立法草案的提交，围绕提高草案质量、完善重大问题协调机制等开展创新。三要督促政府在立法后继续发挥作用，围绕立法后续的清理、配套等工作开展创新。

四是在组织各方共同参与立法工作方面：一要推进重大利益的协商，围绕立法协商、更好地发挥专业团体的作用等开展创新。二要完善立法调研制度，结合现有的基层立法联系点工作，进一步研究深入基层、深入群众开展调研的有效方式。三要拓宽公民有序参与立法途径，不断改进草案公开征求意见机制，完善听证、论证等工作机制。四要发挥下级人大常委会的作用，健全和细化征询立法意见等方面的工作。

（二）依法创新、立足地方实际创新是工作创新的原则

一是坚持依法创新立法工作机制。习近平总书记关于凡属重大改革都要于法有据、先立后破、有序进行的深刻论述，不仅为把握立法与改革的关系提供了重要指引，也为创新立法工作机制提供了重要指引。要坚持依法立法的理念，严格依照立法法规定的权限和程序行使立法权，在法律框架和地方立法职权范围内开展立法工作机制创新。在创新立法工作机制中，恪守三个坚持：坚持把依法创新作为工作的前提。坚持把不越权、不越位作为工作底线。坚持把运用法治思维法治方式思考、谋划和推进创新带动社会各方面尊重并维护法律权威作为工作的方向。

二是从地方实际出发，突出地方特色。“实践是法律的基础，法律是实践经验的总结和升华”，立法工作机制创新同样也必须立足于地方立法工作实践，努力以上海方式生动诠释和体现人民代表大会制度的活力。在创新立法工作机制中，把握好两对关系：把握好回应新形势新任务新要求与发展完善地方既有工作的关系。把握好全面推进创新与着力服务自贸区法治建设、特大型都市管理等重点工作的关系。