到2040年，上海长成啥样

宗圭

“上海2040”草案横空出世。日前，市政府新闻办举行新闻发布会，上海市城市总体规划编制工作领导小组办公室主任、市规划国土资源局局长庄少勤介绍了最新公示的《上海市城市总体规划（2016-2040）》（简称“上海2040”）草案主要内容。市规划国土资源局副局长徐毅松、市发展改革委巡视员王思政共同出席发布会。

该草案8月22日起启动一个月社会公示。

八大成果勾勒“上海2040”轮廓

一是确立了上海至2040年发展新目标。坚持“以人民为中心”发展理念，提出建设“卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市”发展目标，以及三个重点领域子目标，即建设“令人向往的创新之城、人文之城、生态之城”。

二是探索超大城市“底线约束、内涵发展、弹性适应”的创新发展模式。在坚守“建设用地、人口规模、生态环境、城市安全”四条发展底线要求下，引导高密度超大城市由外延增长型向内生发展型转变。以城市有机更新促进城市空间立体、复合、可持续利用；建立空间留白和动态维护机制，探索具有弹性和韧性的城市结构。

三是构建开放协调的空间新格局。以“开放市域、服务全国、面向国际”的规划视野，构建“网络化、多中心、组团式、集约型”的区域空间格局。在“主城区-新城-新市镇-乡村”组成的市域城乡体系下，搭建由“城市中心、城市副中心、地区中心、社区中心”构成的城市公共活动中心体系，形成“大都市圈-城镇圈-生活圈”空间架构。

四是打造更具活力的繁荣创新之城。强化科技创新、金融商务、文化创意、高端制造等“全球城市”核心功能；建设具有较强辐射和服务能力的国际枢纽门户和低碳、便捷的城市交通体系；打造与创新经济和创新发展相适应的服务设施和服务环境，吸引全球创新创业人才，激发城市持续活力。

五是营造更富魅力的幸福人文之城。营造宜居、宜业、宜游、宜学的15分钟社区生活圈，为全年龄段人群提供覆盖高品质公共服务、舒适的公共空间和开放共享的社区环境，构建可负担、可持续的住房供应体系，促进职住平衡；实施严格的风貌保护政策，加强历史资源活化利用，塑造国际化大都市和江南水乡风貌特色；建设高品质文化设施，促进文化事业发展。

六是建设更可持续的韧性生态之城。强化生态基底硬约束，划定生态保护控制线，构建“双环、九廊、十区”多层次、成网络、功能复合的市域生态空间体系。加大海洋、大气、水、土壤环境保护力度，显著改善环境质量，提高城市水资源、能源供给安全，提升城市抵御自然灾害能力，完善城市防灾减灾体系，保障城市安全运行。

七是建立“目标（指标）-策略-机制”的成果体系。突出规划公共政策属性，落实“郊野单元规划”、“土地利用全生命周期管理”等融规划和土地政策于一体的实施性政策工具。

八是促进城市治理现代化。一方面加强大数据分析、智能决策等信息化技术在规划“编制-实施-监测-评估-维护”过程中的运用，通过建立城市空间基础信息平台和城市发展战略数据库（SDD），实现规划的智能动态维护，发挥城市规划在供给侧改革中的源头治理作用；另一方面充分发挥社会和市场在城市规划建设管理中的主体作用，拓展公众参与渠道和载体。

七大亮点扮靓“上海2040”

有媒体问：这次是上海第五轮总规，跟之前的几轮相比，这次编制和规划当中有什么亮点？

徐毅松说，新一轮总规在延续之前规划总体理念的基础上有创新。总结起来有七个方面：一是体现发展趋势与上海实际的相结合，实施国家战略和公众意愿相统一。党的十八大以后中央要求上海建设具有全球影响力的科创中心，以上海建设全球城市为引领，加快国际竞争新优势。像纽约、伦敦，其全球城市的竞争力体现在经济、科技、文化三方面的影响力，也是把文化作为独特和竞争的核心资源。上海至2040年的发展目标则是建设卓越的全球城市，建设国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心与文化大都市。同时，新一轮规划不仅仅着眼于经济的影响力，还更关注在宜居、宜业、宜游、宜学人居综合环境方面。因此除了体现国家规范要求的城市性质以外，也立足于城市本身和市民的期待。第一次在规划里提出了城市发展的目标愿景，明确为卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城和生态之城。

二是突出以人民为中心的本质要求贯穿在规划编制的各个方面。从经济导向转化为以人为本的发展理念，更加关注人的需求。规划实施的策略当中积极适应未来生活方式的转变，更加强调“社区”空间这个基本单元的建设。

三是构建开放协调的发展格局，也就是呈现开放市域面向区域的规划视野。这一轮规划继续坚持有机疏散的理念，为应对未来的发展趋势和现在的问题，特别提出了网络化、多中心、组团式、集约型的总体发展要求。上一版总规大家比较熟悉，明确了“1966”的城乡体系，在这个基础上这一版规划深化形成了主城区、新城、新市镇、乡村的城乡体系，强化遏制中心城向外的无序蔓延。另外要继续发挥新城、新市镇集聚人口的作用，不是简单进行中心城人口的疏解，而是强调在长三角城市群的节点功能，培育新城成为长三角具有辐射带动能力的综合节点城市。

四是坚持底线约束、内涵发展、弹性视野，探索高密度、超大城市可持续发展的新模式。

五是发挥上海城市规划和土地管理结构合一的体制优势，落实两规融合、多规合一。

六是积极探索适应网络时代的发展趋势，实现规划理念和技术方法上的转变。充分考虑互联网为代表的新一代信息技术对城市生产、生活、治理方式产生的影响，我们在空间和布局上积极应对，建立一个空间的基础信息平台和城市发展的战略数据库。

七是突出规划的公共政策属性，体现规划战略引领、结构控制和实施管控的特征，以目标导向、问题导向和事实导向，创新成果框架，构建“1+3+1”的成果体系（“1”是总体规划报告，“3”是附件，“1”是文本图集）。我们的规划既要落实国家要求，强化规划的引领，也要强化规划的实施。

上海将更便捷、更绿、更持续……

更便捷。徐毅松说，要构建“三个1000公里以上”由市域线、市区线、局域线组成的交通网络。在东部地区和北部地区加密轨道交通网络。构建以中运量轨道和中运量公交为骨干的局域公共交通网络。在城镇圈之间构建一些骨干的线路来提高交通的联系和效率。

更绿。“生态是我们的短板”，徐毅松直言道。划出生态保护控制线，这一块的生态用地含广场绿化用地面积，占了陆域面积的60%，森林覆盖率达到25%以上。构建多层次、成网络、功能复合的生态空间体系，主城区主要是形成市域近郊的绿环以及16条生态间隔带。加强城乡的公园体系建设。把市域生态空间网络和重要的生态要素划入生态保护的控制线。健全生态保护的实施机制。

“另外环境指标在规划里也有考虑。全市碳排放，规划里面到2040年要较峰值下降15%左右。还有可再生能源占一次能源的供应比重占20%以上。第三个指标是2040年PM2.5浓度要控制在20微克/立方米左右。再一个是固废无害化处理和分类处理，到2040年达到百分之百。”

更持续。有媒体问，在建设用地负增长的情况下怎么实现“建设可负担、可持续的住房体系”？庄少勤认为，从总体规划角度来说，可负担意味着城市生活成本和商务成本要控制，否则会影响可持续发展和竞争力。可持续就是资源上可持续，跟未来上海这座城市市民的需求，与人口结构，比如说老龄化、少子化或者说国际化、强流动性特点相适应。

在庄少勤看来，住房涉及居住成本。“房产不能当成是投资投机的产品”，他强调。要建立可负担、可持续的住房供应体系，首先必须坚持上海这些年的经验即建立健全市场体系和保障体系，以居住为主、以市民为主、以普通商品房为主。这意味着住房供应功能定位问题，意味着应该对今后住房的需求要加强管理，否则的话供给和需求就很难达到健康的平衡。在住宅用地的供应上，我们有信心保证是可持续的。“这个容量在规划当中是留足的，大家不用担心今后没有土地供应了，住房用地是充足的。”

住房供给在结构上，要增加中小套型住房和租赁房，以满足家庭人员规模变化、服务创新创业人才。在空间布局上，要构建网络化、多中心、组团式、集约化发展格局。未来新城、新市镇要成为人口进一步集聚区域，其住房供应会增加、公共服务能级也会提升。