关于港口建设费低值货物征管的思考

钟华杰　武芳　钟璐潞

摘 要：本文对港口建设费征管过程中的低值货物征管难点进行了阐述，在对造成征管难题的政策不确定性、货物属性和价值标准缺失、市场上货物价值变动频繁等原因进行分析的基础上，结合政策的两种理解思路分别给出了征管建议，旨在提供低值货物的征管思路，减少货物的征收争议。

关键词：港口建设费；低值货物；认定；征管

中图分类号：U65 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2016）09-0024-03

减、免、缓征货物的征收与管理一直是港口建设费征管工作的重点，而低值缓征货物监管又是其中的难点。自2011年港口建设费征收由港口管理部门移交海事之后，为进一步规范低值货物的征收，在低值货物界定困难、认定困难、价值判断困难等固有的重重困境下，海事管理机构充分结合征管实际、调动资源，积极开展了大量工作，取得了显著成绩。然而，面对复杂的水上物流和征管实际，目前仍存在不少因低值货物而产生的疑点、难点甚至争议。

1 低值货物征管的难点与原因

目前，我国港口建设费低值货物缓征工作执行依据的文件为2011年交通部颁布的《港口建设费征收使用管理办法》（以下简称“办法”）和同年交通运输部海事局出台的《关于统一部分货物港口建设费征收管理要求的通知》（以下简称“通知”），明确了26项执行暂缓征收政策的低值货物名类。

由于征管实际的复杂、内外环境的多变，缺乏低值货物解释细则，容易因对政策理解不同而产生分歧甚至矛盾。这些分歧不仅发生在海事管理机构与义务缴费人之间，也存在于海事管理机构之间，产生同一票货物在装货港和卸货港、同一货主的几票货物在不同港口认定结果不一致的情况。容易激发义务缴费人的不满情绪，并试图通过各种手段漏缴港口建设费，阻碍征管工作的顺利开展，也容易引发义务缴费人的误解，产生社会意见，影响海事公平、公正、公开的执法形象。这些分歧、争议在全国具有较强相似性，一般包括：

1.1 政策理解层面

因货物自然属性标准缺失，导致对货物认定的争议。如同一批货物一方认为是黄沙应暂缓征收，而另一方认为是高岭土应减半征收。此类因货物易混淆造成的货物认定争议，是因缺少规范、统一、客观的货物类别判定标准，导致对外观相似的货物，难以区分、判定其真实货物类别。而要解决这一问题，需要明确各类货物的物理、化学等自然属性标准。如，磷矿石和磷矿粉颜色、气味、化学成分均很相似，但按照相关规定磷矿石暂缓征收、磷矿粉减半征收，对于二者则可以从颗粒直径进行区分。

因货物价值属性标准缺失，导致对征收标准的争议。对征收标准有争议的货物，虽然在货类认定时没有争议，但综合考虑货物的来源、去向、用途、合同价、市场价等因素，对于是否应归入低值货物执行暂缓征收存有异议，如同一批货物一方认定符合广义概念的碎石执行暂缓征收；另一方考虑货物用途，认为只有用于建筑才可执行低值缓征政策，而用于炼钢等则应认定为其他类型（如石灰石）执行减半征收。此类因来源、去向、用途、合同价、市场价不同造成的货物归类争议，归根到底是对办法中“低值”二字的解读不同造成的：在缓征政策制定及基层执行中，是否需要考虑货物的价值因素，货物价值如何客观评价，什么标准才算低值。要解决这一问题，需要由上位法对低值货物暂缓征收的政策内涵进行解读，提供价值属性的相关标准，作为缓征政策的制定依据及日常征收的辅助参考。

因货物市场价值动态特性，造成政策与现实的不贴合。对“等低值货物”中“等”外货物的争议。“办法”规定“黄沙、磷矿石、碎石等低值货物暂缓征收港口建设费”。虽然“通知”中对“等”所包含的货类进行了进一步解释，然而随着经济形势的发展变化和货物需求的转变，港口承运货物的种类较前有了很大变化，实际工作中不断冒出大量新的货种，出现了一些比先行低值货物更为廉价甚至零值、负值的货物，越来越多“等”外货物涌现。义务缴费人对于此类货物价值比黄沙、磷矿石还低却未列入暂缓征收范围内表示不理解，也是当前争议的一个主要表现。对于此类因对“等”外货物内涵理解造成的争议，根源则是原有相关规定难以满足我国高速的经济发展下低值货物的征管实际需求。要解决这一问题，则需定期、不定期征求全国各征管辖区意见，及时动态地掌握“等”外货类名录，并综合评估后明确符合“等低值”政策制定内涵的货物到底该执行何种标准。

1.2 执行操作层面

“办法”和“通知”中明确了哪些货物要执行暂缓征收政策，但缺乏相应的具体执行规定和配套措施。因此，需要进一步明确：低值货物缓征应由谁来申报、申请时应提交什么材料；是否需要提交货物鉴定报告，鉴定报告该由谁出具；海事管理工作者应按照什么标准进行审核；当产生怀疑时应如何合理取证、又如何与相关单位取得快速联系确保对外执法标准的统一、相关信息应如何流转；经取证及信息协同辅助判断后仍存在争议应如何解决；对于义务缴费人瞒报、谎报的主观故意应如何判断，又应如何处罚。

对低值货物在征收、审核与稽核、稽查、监督检查等各环节详细的操作规范与指引的缺失，使海事管理工作者在征管实际中陷入被动局面，一方面要面对义务缴费人对其“自由裁量权”的质疑，另一方面也必须承担边界无限漫延的征管职责。为解决此类问题，必须明确全国范围内的统一相关要求，制定符合辖区特点的规范，解决当前低值缓征货物征管相关的关键问题。

2 低值货物征管建议

为减少海事低值货物征管工作中出现的类似争议，亟需对“办法”和“通知”中相关规定进行完善，进一步规范、细化海事缓征货物征收管理工作，实现低值货物缓征分类更加清晰、名录更新更加动态、申报受理更加明确、怀疑取证更加规范、联动协查更加高效、争议解决更加科学，形成符合我国国情的港口建设费低值缓征货物征管机制。根据低值货物是仅限于“等”内的黄沙、磷矿石、碎石三种货物，还是包含“等”外的货物两种政策理解思路，征管措施分别建议如下：

2.1 立足“等”内，强化货物认定

对于低值货物仅限于“办法”中所明确的黄沙、磷矿石、碎石三种货物，其它货物不管其价值、价格、利润情况，全部按照其它货物征管。强化黄沙、磷矿石、碎石强化货物的认定措施，可以通过与货物研究部门或第三方检测机构合作，建立黄沙、磷矿石、碎石的属性标准，在货物认定上发生争议时，通过第三方检测机构出具的检测报告，对照属性标准，确定货物具体的种类，以解决货物的认定争议问题。

2.2 立足“等”外，强化货物征管

2.2.1 明确低值缓征政策内涵，更新低值货物名录列表

财政部与交通运输部应对低值缓征政策的政策内涵进行进一步解读，清晰界定原有低值缓征政策相关的模糊条款，明确低值货物的定义（内涵与外延）、明确低值货物价值属性的相关标准、明确政策制定的总体要求，下发交通运输部海事局作为其缓征规程等细则文件编制的依据。交通运输部海事局应在低值缓征政策内涵解读下，汇总全国新增低值货物，对低值缓征货物名录进行更新，报两部委审批后进行发布。

2.2.2 规范货物自然属性标准，建设低值货物数据库

在确定低值缓征货物名录后，交通运输部海事局应组织货物鉴定小组，对更新后名录中的各类货物，从低值货物的基本信息（货物标准名称、英文名称、别名、货物定义、货物图片、相似货种名称、参考标准等）；物理性质（颜色、状态、气味、尺寸等）；化学性质（成分、性质等）等角度明确货物自然属性标准，建立并动态维护低值货物数据库管理系统（以下简称“低值数据库”）。

2.2.3 完善低值货物征稽机制，规范低值货物监管流程

为确保港口建设费低值货物征稽管理有序开展，结合现状问题和管理需求，海事管理机构应在建设低值数据库的基础上，完善低值货物征稽机制，逐步规范低值货物的监管流程。

（1）申报、受理与审批机制。低值缓征货物日常应遵守的征收流程。一是各直属海事管理机构应在部海事局统一要求的基础上，在内部建立缓征货物分级审批机制，制定符合辖区特点的低值缓征货物申报、受理、审核详细流程和标准，并报部海事局备案。二是货主应进行低值缓征货物申报、履行举证责任并留置证据，由始发港海事管理机构实施监管。三是低值缓征货物认定的主要依据，应为低值数据库中的低值货物名录及各类货物的理化属性标准。四是海事征收机构应按照交叉机制对申报材料进行核查，比对检测报告各项数值与低值数据库中信息的一致性，以确认缴费人所申报低值缓征货物品名的真实性。五是港口建设费低值缓征货物征管中的材料要妥善保管备案，征管信息应录入港口建设费征管信息系统。

（2）怀疑取证机制。当海事管理工作者对缴费人提交的申报材料与实际货物情况存在疑义时，应展开调查并启动怀疑取证机制。海事管理机构应对缴费人所提交申报材料的真实性进行核实确认，可对所申报的货物展开现场样品取证，并送交相关第三方机构进行检测。

（3）联动协查机制。当对申报情况产生怀疑，海事管理机构应及时与相关单位沟通反馈，开展联动协查，确保海事管理机构之间的信息互通，提高规费征稽政策执行的联动性、统一性。对卸船港不认可的低值缓征货物申报，应及时反馈并由装船港协调、处置。应加强港口建设费信息资源平台建设，加快推动跨部门、跨区域、跨行业的协同稽查和信息共享机制，确保全国范围内的统一执行标准，避免相关争议。

（4）争议解决机制。对于怀疑取证与联动协查后仍存在疑义的低值货物申报情况，经海事相关审核人员确认，可采取争议解决机制。一是争议解决应坚持公平、公开、公正、合法、便民的原则。二是争议解决可视情况采用沟通协调法、样品比对法、法定检测法等。三是各海事管理机构可根据辖区特点开展疑难货样品收集、专家库成立、法定检测机构合作等工作。四是对于未能解决的争议，当事人可提出行政复议。海事机构可根据低值数据库中的相关信息及第三方机构出具的检测报告作为依据，对具有争议的申报货物进行判断，并在受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。五是争议解决过程中产生的鉴定结论、复议决定、检验报告、样本等资料应及时归档妥存。

（5）诚信与差异处置机制措施。为提高义务缴费人的信用意识和职业道德、避免偷逃和漏缴等行为，应建立诚信管理与处罚机制。各海事管理机构可结合辖区特点，探索诚信评价机制，推行缴费“黑白”内部名单制度。对诚信义务缴费人应进行公示并优先予以办理；对于瞒报、谎报的义务缴费人，应列入黑名单并实行差异处置措施、加大稽查力度。

（6）意见征求机制。海事管理机构可定期向义务缴费人进行意见征求，对存在异议或新增低值货物进行汇总。义务缴费人应按照低值数据库及海事管理人员的相关要求，提供所申请货物的详细信息。意见征求方式包括海事认可的网站、信箱等。部海事局应定期对低值货物意见进行整理归总和专家评估。意见征求的处理流程为征求意见、意见登记梳理、意见归纳总结、初级审核、专家评定、结果核准以及结果公布等环节。专家评定的低值货物结果应交由交通部财审司或财政部进行结果核准，再由部海事局统一对核准的结果进行公布。

（7）数据库更新机制。当低值货物的实际监管情况发生变化、或意见征求结果形成结论时，应执行数据库更新机制，完善和更新低值数据库以适应市场发展需求。海事管理机构应对低值货物数据库进行更新，逐步实现低值货物数据积累、管理和应用的系统化、规范化、标准化。低值货物名录更新的具体内容包括低值货物名录列表和低值货物相关属性。

（8）数据库发布机制。海事管理机构应通过规定的渠道向港口建设费征管各级机构和人员以及相关义务缴费人、社会公众发布低值货物相关信息的工作。对外提供和发布的低值货物数据应是经过审核批准的非涉密的港口建设费低值货物相关数据信息。低值货物发布主要内容包括最新规章、规范性文件信息，以及货物名录。港口建设费征收系统应同步更新相关信息。

3 相关建议

应兼顾港口发展与基金稳定。港口建设费是国务院批准设立的政府性基金，担任着为我国水运建设和发展筹集资金的重要作用。因此，在低值缓征优惠政策的制定和执行中，在低值货物数据库更新完善时，建议首先要确保基金征收的稳定开展、确保基金征收为水运基础与安全监管等设施的建设提供保障的基本要求。

应遵守新法不溯及以往原则。自港口建设费征收以来，由于对低值货物内涵的不同认知和解读，全国各地存在着货物征收认定不一致或本身价值很低却全额征收港口建设费等情况。为避免对现有征管秩序的扰乱，对相关货物进行明确后，建议按照“新法不溯及以往的原则”，对低值货物征收新办法执行前的征收采取维持现状，统一管理后的低值货物征收按照新的标准实施和执行。

应加强信息化支撑保障作用。为及时更新低值货物数据库，海事管理机构需多次、定期收集低值货物征求意见并组织专家召开低值货物鉴定会议，这将需耗费大量人力物力开展组织筹备工作。建议完善低值货物数据库管理及更新报送功能，实现各相关部门、专家的无纸化远程在线操作，实现对低值货物征求意见的自动采集、上传、统计以及名录结果公布等工作，推进低值货物高效、绿色发展。