房屋用途临时变更规划管理研究——以舟山普陀区为例

江 篪，罗文靓，龚韩庆（．浙江大学城乡规划设计研究院有限公司，浙江杭州3003；．浙江安地建筑规划设计有限公司，浙江杭州30058）



房屋用途临时变更规划管理研究
——以舟山普陀区为例

江 篪1，罗文靓2，龚韩庆1
（1．浙江大学城乡规划设计研究院有限公司，浙江杭州310013；2．浙江安地建筑规划设计有限公司，浙江杭州310058）

摘 要：房屋用途临时变更在城市尤其在老城区普遍存在，适时适度的临时变更不仅能节约城市资源、快速促进城市更新，更是为保护城市风貌、延续城市空间肌理提供了新的思路．然而，舟山普陀区的案例研究表明，目前临时变更管理中存在变更随意、审批不严、有碍民生及资源浪费等问题．为逆转现行管理的无序状态，探讨临时变更的规划管理制度设计，以期将其纳入法制框架．研究指出，探讨房屋用途临时变更规划管理对平衡政府、开发商及民众等多方面的利益，促进城市快速更新和可持续发展具有重要意义．

关 键 词：房屋用途临时变更；土地收益金；舟山普陀区

近年来，舟山市普陀区城市发展迅速，旧城区处在快速更新阶段．由于城市商业服务业态转换频繁，使一些房屋的用途与原规划用地性质不符，对城市交通、消防、环境等造成了较严重的影响，同时也引发了诸多社会矛盾．

针对城市快速发展和更新带来的问题，2008年，舟山市普陀区人民政府推出了普陀城区网点申请营业联合会审制度（以下称五小行业联合会审）（［2008］33号文件）．按联合会审制度的规定（以下简称联合会审），5个商业服务行业（1．餐饮业（包括酒店、中西式餐、快餐、熟食、干湿点心）；2．加工业（包括铝合金、白铁皮、建材加工、机械维修制造加工）；3．修理业（包括机动车与非机动车修理、汽车美容、洗车）；4．娱乐休闲业（包括旅馆、歌舞厅、KTV、酒吧、棋牌室、茶室、网吧、台球室、咖啡厅）；5．其他行业（包括茶水灶、浴室、足浴、水果批发、废品收购、美容美发（理发店除外））的新批或变更证照必须经由区城管办牵头，包括区经贸局、公安分局、建设局、交通局、卫生局等部门的联合会审．联合会审制度一定程度上可控制五小行业之间的业态转换．但在实际操作中又出现了新的问题．

虽然有很多业态转换申请是合理和必要的，但因没有有关房屋用途临时变更方面的正式文件，规划管理部门难以把握，只能搁置或拒绝申请，进而导致矛盾．

为此，普陀区规划部门开展了“临时变更建筑物使用功能”的规划管理研究工作，并起草了《舟山市普陀区加强与完善现有建筑物临时改变使用功能规划管理规定（讨论稿）》．由于一些细节未能明确，例如土地收益金的确定和收取标准、方法等，一直搁置未能施行．

纵观《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国物权法》等，未见有对临时变更房屋用途方面的管理规定［1－3］．2010年，《浙江省城乡规划条例》首次提出了对房屋用途规划管理的规定．条例第四十七条：“房屋使用人应当按照建设工程规划许可证确定的用途使用房屋．确需临时改变房屋用途的，应当经城市、县人民政府城乡规划、国土资源主管部门批准，并按照城市、县人民政府的规定交纳土地收益金．”同时还规定，临时变更房屋用途的期限不得超过5a，每次延续期限不得超过2a［4］．

这里，所说的房屋用途临时变更是指房屋使用人在不改变土地使用性质的前提下，临时改变建设工程规划许可证和图纸中载明的房屋使用功能．主要有2种情形：一种是住宅房屋的使用人将住宅改为商业用房或者办公用房，作为商业经营场所或者单位办公场所；另一种是工业企业将工业厂房改为商业用房，开设专业市场或者经营酒店、旅游、娱乐业等［5］．本研究的对象是指已临时改变或拟临时变更用途的现有房屋，不包括通过改变土地使用登记证上的土地性质（土地经重新出让）进行房屋用途变更的情况．

1 房屋用途临时变更的案例简介

目前，在未制定相关管理条例的情况下，普陀区在实际规划管理中有3个临时变更案例．

1．1 某部队营房案例

该部队营房周围是居住小区，总建筑面积1 700 m2．为改善营房脏乱差的现状，于2011年提出申请将已整治的营房变更为招待所．规划部门对该申请进行为期10d的公示，在无异议的情况下，又召集利害关系人代表、社区代表以及宾馆代表举行了听证会，并经五小行业联合会审，最终批准其变更申请，变更期限为2a．

本案例中，将闲置的营房整治后变更为宾馆，不仅使房屋价值得到充分体现，给部队带来经济效益，也在一定程度上提升了周边区域的环境．这种双赢做法需要具有房屋荷载、质量等硬性条件．

1．2 A集团办公楼案例

A集团办公楼为3层建筑，建筑面积为1 086 m2；另有附属食堂用房，总建筑面积约为300m2．

该地块的规划用地为住宅，但过去A集团一直作为办公楼使用．这属于新区开发过程中的历史遗留问题，除了A集团的办公楼外，还有5幢住宅楼被A集团作为办公楼出租．2010年底，由于公司搬迁，考虑到该区域的特点及较强的商业氛围，加之周边有一定的停车位，A集团提出了对现有办公楼及其附属用房进行商业开发的申请．最后由区政府会议批示（抄告单），经过五小行业联合会审，同意其变更申请，临时变更为商业用房，变更期限为5a．

1．3 C楼盘商务3号楼案例

C楼盘商务3号楼建筑共6层，原设计1层为商业用房、2～6层为办公用房，建筑面积5 190m2．

2011年，提出将该楼盘3号楼用途临时变更为酒店用房的申请．该酒店属重点引进项目，除基本的住宿功能外，还将开发餐饮、娱乐等配套设施．

变更申请提交时，楼盘还未通过规划验收，房产证和土地证均未取得．原则上应不予批准．

在其后的五小行业联合会审中，因该项目在交通流量和泊车场地上均存在较大问题：一是由于该房屋位于尽端支路上，出入必须经过居住区主入口，这将对小区居民的出入通行造成较大的影响；二是办公楼改为酒店，对停车泊位的需求也会显著加大，势必会形成停车挤占公共通道的问题．因此，在最初的联合会审中，交通、消防部门未予批准．考虑该项目是区政府招商引资的重点项目，对区域经济发展有益，经多方协调和整改后，最终获批，临时变更期限为2a．

2 房屋用途临时变更案例问题分析

以上3个案例分别是部队经营、国资企业经营和招商引资活动所带来的房屋用途临时变更问题，具有一定的代表性．结合其他若干变更申请案例（大量申请案例未获批），总体上看，临时变更的核心目的都在于通过房屋用途变更，实现土地使用的更大收益．

由于没有正式的管理规定，尽管3个案例都是通过申请表的形式予以批准的，但具体而言，因为涉及不同的主体和利益，审批过程的繁简程度也大不一样．主要问题有：

2．1 相邻关系复杂、涉及的民生问题较多

房屋用途临时变更的相邻关系复杂，往往会涉及若干民生问题．如果处理不好，会引发很多社会矛盾．潜在的问题主要有：

（1）对周边居民的生活产生较大影响．尤其是住宅改为办公、宾馆、餐饮等经营性用房，噪音、污水、废气、炫光对周边的居住环境影响较大；

（2）增加市政运营负荷．由非经营性用途转变为经营性后，往往会增加市政运营负荷（水、电、环卫等市政设施与服务），特别是交通量的骤增等将造成城市道路拥堵，对周边居民的出行带来安全隐患．

（3）占用更多的社区资源．如果变更处在住宅区内，将占用更多住宅区的物业管理、公共设施（如电梯、停车场）资源．

2．2 眼前利益驱动，自发性强，随意性大

从临时变更的动因来看，大多是企业或个人受经济利益驱动的自发申请行为，缺少城市整体发展规划管理的引导．一方面，建筑用途的临时变更带有较大的随意性，跟风的心理较重；另一方面，片面注重个体眼前利益，致使用途改变后形成若干不利的外部影响，或者在较短的时间内频频易主、多次改变．

2．3 审批程序不完善，管理中的操作难度大

当审批程序不完善，或者事关重大利益时（如重点招商项目、“军队－地方”关系等），即使规划部门试图照章办事，决策也会受到更高层面的影响．因为很多时候，在特定的市场利益面前城市政府需要妥协，以便获得整体经营上的最优收益．面对这些问题，迫切需要建立适宜的规划管理程序，以提高规划审批的可操作性．

2．4 土地收益金流失，城市市政经营受损

土地收益金是因变更后需占用更多市政公用资源而向申请人征收的款项，土地收益金也是对城市和相关利害人合法权益的补偿．

临时变更之所以能获得更多收益金，很大程度上是通过城市政府持续的市政公用事业投入所带来．因此，从市政经营的角度，需要与地段的市政投入挂钩，明确临时变更的土地收益金收取标准和收取程序．具体可参照城市地价确定，但在性质上，这里的土地收益金与收取划拨土地的年租金是不一样的．

3 房屋用途临时变更管理政策设计

为加强资源的有效利用，规范房屋的使用，促进城市可持续发展，在以上调研分析的基础上，针对房屋用途临时变更，提出如下政策设计思路：

3．1 政策目标与基本框架

3．1．1 目 标

构建政策框架，完善程序设计、明确实施细则．从制度上规范房屋用途的临时变更行为，使房屋用途临时变更成为城市有机更新的重要途径．

3．1．2 基本框架（见图1）

3．2 政策设计

3．2．1 基本条件审核

3．2．1．1 申请人材料

申请人应当准备如下材料：

1．申请人身份证明、房屋产权证、土地使用权证；

2．《建筑工程规划许可证》及其附件、附图（未核发过的建筑除外）．建筑工程验收合格证明文件及其附图；

3．申请房屋的原设计文件、图纸及变更用途后的装修设计方案和相应图纸；

4．房管部门出具的房屋质量鉴定书；

5．具有城市规划和建筑设计资质的设计单位编制的房屋用途变更技术论证报告．

3．2．1．2 适用范围

适用于城市规划区范围内利用现有房屋临时改变用途从事商业、商务、娱乐等经营性活动的行为．3．2．1．3 对 象

在居住用地、公共管理与公共服务设施用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地上合法的、完成竣工验收并投入使用5（3）a及以上的房屋．

新建房屋原则上不得变更用途，特殊情况如处在城市边缘区、新城拓展区等一些城市功能尚未明确、商业配套设施尚未成熟的地段，经规划论证或设定特殊的政策分区，可以准许临时变更．

3．2．1．4 不同标准的审批程序、优先级

临时改变房屋用途影响近期建设规划或者控制性详细规划实施以及交通、市容、安全等的，城市、县人民政府城乡规划主管部门不得批准．

图1　房屋用途临时变更政策实施基本框架Fig．1 The framework of regulations of temporary alteration of housing function

为满足老城区功能提升和新城区服务配套，需要临时改变房屋使用功能的，可适用简易程序，予以优先审批．

对区级以上政府重点工程、重要的旅游商贸项目、重要的招商引资项目，符合民生要求的需要临时改变房屋使用功能的，予于优先审批．

3．2．2 规划论证

规划部门根据申请人提交的房屋质量鉴定书和技术论证报告，对该申请是否符合城市发展要求，以及对周边地块交通、卫生、城市管理等方面的影响进行规划论证．

对于房屋变更用途的设计方案，尤其是涉及内部格局改造和外立面装修的，可征求建筑、结构专家的意见．

规划部门进行规划论证后，出具规划论证意见．3．2．3 部门协作

现有建筑用途临时改变使用功能涉及国土资源、交通、环保、环卫、消防、文化等行政主管部门管理职责的，由规划部门协同各相关部门做好联合审查、管理、监督工作．

3．2．4 相邻关系的处理

房屋临时变更使用功能涉及利害相关人权益和公众利益的，应进行公示，征求利害相关人和公众的意见．公示意见应作为规划部门是否核发变更许可的依据之一．

3．2．5 土地收益金的收取

3．2．5．1 土地价值评估

对申请变更的房屋所在土地的价值评估，应由具有相应资质的评估机构，根据周边地块同一用途的土地价值，对用途变更后的土地溢价进行评估，并出具评估报告．

3．2．5．2 土地收益金收取

现有房屋经批准临时改变为经营性使用功能的，土地权属人应缴纳相应价款的土地收益金．

土地收益金作为房屋用途改变后提高对市政基础设施的利用强度而给付的一种补偿，应根据具体的经营活动种类，核定收取房屋用途变更后增值的土地收益金比例．

具体收取标准应根据当地城市发展情况，由地方国土资源部门和财政部门联合制定管理规定，财政部门负责对土地收益金进行专户管理．申请人向财政部门缴纳土地收益金后，取得土地收益金缴纳凭证．

3．2．6 后续监管和保障问题

3．2．6．1 工商管理部门年检

申请人在取得房屋用途临时变更许可证和土地收益金缴纳凭证后，方可办理营业执照，由工商管理部门负责核对所有材料并核发营业执照．

作为房屋用途临时变更的后续监督，工商营业执照年检的同时核查房屋用途变更的年限．及时对非法变更及超出临时变更年限仍未办理延期手续的行为进行查处．

对在相关规定颁布之前已做出变更的房屋，应限期按要求向规划部门提出申请，经审查后符合规定要求的予以补办相关手续．

3．2．6．2 期限、延期及到期后的处理

临时变更房屋用途的期限不得超过5a．期限届满确需延续的，可以在期限届满前60日内向规划部门申请办理延续手续，每次延续期限不得超过2a．

规划部门通过延期手续的办理，可有效监管临时变更用途的房屋，如有发现任何不满足变更要求或对周边环境造成较大影响的房屋，可即时要求做出调整，对逾期或拒不执行调整的单位，予以严肃处罚．

4 结 语

随着城市化步伐的不断加快，城市空间不断向外扩张，大量的工业和仓储用地外迁，老城区的用地功能正在转变：商业零售、商务娱乐等功能向中心集聚，在此动态转变过程中，迫切需要对原有的功能布局进行调整．因而，房屋用途临时变更是当前城市快速发展和更新催生出的普遍现象．

其对城市发展、居民生活的影响具有正负两面性．合理的房屋变更能促进城市尤其是老城区的更新，节约城市发展资源，是城市规划环节的有力补充，同时为保护城市景观风貌、延续城市历史文脉及空间肌理提供了新的思路．但是，由于现行规划体系中对此类变更行为管理的缺位，致使现阶段的房屋变更情况基本处于相对无序的状态，不仅不能有效促进城市更新，而且给城市居民带来很多负面影响．

由于房屋用途临时变更涉及政府、开发商和普通民众等多方利益，为最大化各方利益，必须逆转现行管理的无序状态，将其纳入法制框架，只有这样才能更有效地规范这种行为．笔者建议在系统分析和合理评价的基础上，制定出房屋用途临时变更基本管理细则，各地再根据自身情况进一步细化，尤其是要落实对土地收益金的管理细则，以保障城市市政基础设施的合理使用强度，避免城市公共利益受损．因此，从城市管理和发展层面而言，探讨并普及房屋用途临时变更规划管理研究，对维护城市公共利益、促进城市快速更新和可持续发展具有重要意义．

参考文献（References）：

［1］ 全国人民代表大会常务委员会．中华人民共和国土地管理法（2004－08－28）［Z］．北京：全国人民代表大会常务委员会，2004．National People’s Congress Standing Committee．The Land Administration Law of PRC（2004－08－28）［Z］．Beijing：National People’s Congress Standing Committee，2004．

［2］ 全国人民代表大会常务委员会．《中华人民共和国城市房地产管理法》（2007－08－30）［Z］．北京：全国人民代表大会常务委员会，2007．National People’s Congress Standing Committee．Urban Real Estate Administration Law of PRC（2007－08－30）［Z］．Beijing：National People’s Congress Standing Committee，2007．

［3］ 全国人民代表大会．《中华人民共和国物权法》（2007－10－01）［Z］．北京：全国人民代表大会常务委员会，2007．The National People’s Congress．The Property Law of PRC（2007－10－01）［Z］．Beijing：National People’s Congress Standing Committee，2007．

［4］ 浙江省人民代表大会常务委员会．浙江省城乡规划条例（2010－05－28）［Z］．杭州：浙江省人民代表大会常务委员会，2010．Zhejiang People’s Congress Standing Committee．Urban and Rural Planning Regulations in Zhejiang（2010－05－28）［Z］．Hangzhou：Zhejiang People’s Congress Standing Committee，2010．

［5］ 丁祖年．〈浙江省城乡规划条例〉释义与应用［M］．杭州：浙江人民出版社，2010．DING Zunian．‘Urban and Rural Planning Regulations in Zhejiang’Interpretation and Application［M］．Hangzhou：Zhejiang People’s Press，2010．

Research on the regulations of temporary alteration of housing function：Example for Putuo district，Zhoushan

JIANG Chi1，LUO Wenliang2，GONG Hanqing1（1．Zhejiang University Urban－Rural Planning ＆Design Institute，Hangzhou310013，China；2．Zhejiang Andi Architecture ＆Urban Design Co．Ltd，Hangzhou310058，China）

Journal of Zhejiang University（Science Edition），2016，43（1）：122－126

Abstract：Temporary alteration of housing function is widespread phenomenon that exists in the city．Timely and measurable temporary alteration not only can save city resources，promote urban renewal，but also can provide a new idea to protect the city style and extend urban spatial texture．However，the cases of Putuo district illustrate that existing temporary alteration has many problems such as changing at will，lack of standardized management，interfering with the people’s livelihood and waste of city resources．To reverse the current disordered management，we design the management system of temporary alteration，so as to put it into the legal framework．Discussing the management of housing function temporary alteration has great significance to balance the interests of government，developers and the public，as well as the city renewal and sustainable development．

Key Words：temporary alteration of housing function；land revenue；Putuo district of Zhoushan

作者简介：江 篪（1981－），男，高级工程师，主要从事城市规划及相关研究，E－mail：11709037＠qq．com．

基金项目：国家自然科学基金资助项目（10204018）．

收稿日期：2015－05－25．

DOI：10．3785／j．issn．1008－9497．2016．01．020

中图分类号：TU 984

文献标志码：A

文章编号：1008－9497（2016）01－122－05