中小学学校章程建设的问题与途径

■　武汉市教育科学研究院　李碧武　王爱民



中小学学校章程建设的问题与途径

■武汉市教育科学研究院李碧武王爱民

学校章程是指在国家教育法制框架下,为保证学校健康稳定运行,经过合法程序制定的,对学校办学宗旨及目标、组织机构设置与权力配置、课程教学与质量保障、人事安排及财务活动等一系列重大问题与办学行为所做出的自律性规范性文件。它是学校根本性的规章制度,是学校各项具体规章制度的源头。现代学校制度的核心是依法办学、自主管理、民主监督、社会参与,起点是章程的创建和完善。经过核准的学校章程,应当成为学校改革发展、实现依法治校的基本依据。目前,不少中小学校都把章程的制定作为章程建设的首要工作,予以了高度重视,但在实际过程中,或多或少地存在着一些问题,需要予以解决。

一、中小学学校章程建设的重要意义

学校章程是学校全面实行依法治校的关键,是建立现代学校制度的重要内容。加强学校章程建设是提高学校管理规范性与科学性、凝练办学特色的重要手段。早在1995年《中华人民共和国教育法》就明确提出学校要制定章程,依法按章程自主管理。2012年教育部印发的《全面推进依法治校实施纲要》,更是对学校制定章程的目的、意义、原则、程序及有关要求等进行了全面规定。明确指出,学校要牢固树立依法办事、尊重章程的理念;要提高学校章程及制度建设质量,健全学校依法办学自主管理的制度体系。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。依法治国包括社会主义事业的各个方面、各个行业、各个领域的依法治理。可见,加强学校章程建设,全面推进依法治校、依章管理,是国家教育法律法规的明确要求,是当前广大中小学面临的一项重要而紧迫的任务。

二、中小学学校章程建设中存在的问题

1.依章办学意识淡薄,认识不高

一是上级主管部门、学校领导、教师、家长等各方面对章程的重要性认识不足,尤其是学校的上级主管部门不尊重学校章程,按自己的意愿随意发号施令,强迫学校“唯上”,干扰学校按照章程制度办学。二是学校依章办学意识淡薄,一些中小学校在主管部门的大力推动下制定了学校章程,但并未将章程真正投入使用。

2.制定过程流于形式,效用不强

学校章程制定理应是学校法人在《教育法》规制下进行的一种自发行动,但不少中小学的章程建设活动是由教育行政主管部门发起和推动的。这种具有极强行政化意味的章程建设推动机制使得部分学校是在被动参与,旨在完成行政任务,从而使学校章程建设活动往往成为一种“面子工程”。在学校实际管理过程中,极容易产生章程与学校各项制度之间“两张皮”的现象,章程中写一套,实际管理中又是另一套,章程的效用没有得到很好的彰显。

另外,不少中小学校在章程建设的过程中缺乏完善的公开透明的民主参与机制,从而影响学校章程建设的质量和效用。部分学校在章程建设中虽然也吸收了一部分基层教师参与章程建设活动,但还是由学校的“主要几个人”在“操刀”,大部分的利益相关者如教师、学生等没有实质性地参与其中,无法反映自身的思想与诉求,从而导致章程的认同度不高、效用不强。

3.制定程序不合要求,保障不力

一是程序不合要求。“章程应该如何制定,应该包含哪些内容”“章程应具体到什么程度、如何在保证原则性的同时加强可操作性”“制定章程时的一些技术性问题应该如何解决”等,这些涉及到章程的审批、运行、修改等程序,这些内容与程序应该有严格的规定,但不少学校对这些要素的处理很模糊,很多时候,制定出来的章程没有审核和审批程序,影响了章程作用的发挥。

二是缺乏有效的保障机制。学校章程建设涉及到法律保障、队伍建设、建设策略、监督机制等,而这一些在中小学学校章程建设中都缺乏明确的保障。尤其是监督机制十分缺乏。当前,目前学校章程的制定出现了“各自为战”“一哄而上”的现象。不论是在学校外部还是学校内部,都没有对学校章程的监督程序及体系。在学校外部,章程制定后,地方教育行政部门对于如何监督和保证章程顺利实施并没有明确规定。在学校内部,对章程建设的监督工作同样不够重视,没有明确学校章程的监督主体和监督形式,因此对章程建设情况很难做到实质性的监督。

4.文本拟定有待规范,个性不足

不少学校的章程文本在内容、结构、语言等方面存在诸多的不足,而这些问题便直接影响到章程的质量和章程的严肃性。例如:有些学校章程中没有指出学校的办学规模,没有写明章程的修改程序。更有甚者,一些学校章程条款出现了与现有法律法规相抵触的地方。有些学校章程中还存在语言表述不规范的问题。学校章程作为规范性的文件,其语言运用应力求明确、规范、朴实,避免使用含义不清、不规范、口语化的语句,并且章程的条文应以完整的陈述句表述。但目前章程条文的语言运用却不是十分规范。同时,不少学校的章程文本还存在内容陈旧、修改不及时、脱离学校办学和管理实际的现象。另外,不少学校的章程,由于受到统一格式(各地推出的章程范本)的影响,内容雷同,缺少学校个性。

三、中小学学校章程建设的途径

1.提高认识,依章办学

加快我国学校章程建设步伐,是建设现代学校制度的核心任务。学校的上级主管部门要带头尊重学校章程,带头支持学校依照章程自主办学,要彻底改变随意发号施令的习惯,变“按照上级指示”办学为按照章程自主办学。学校要增强依法制定章程、依据章程自主办学的依法办学意识,强化学校法人地位,不断增强依法自主办学的能力,提高依章办学的自主性。要加大章程宣传力度,提高各方对学校章程地位和价值的认识,大力宣传学校章程建设的重要性和必要性,创设章程制订和依章办学的良好氛围,为学校章程建设提供有力的舆论支持。

2.优化策略,提高质量

一是强化行政主导,寻求专业支持。没有政府部门的主导,学校不会制定章程;没有专业力量的支持,学校制定不好章程。学校章程及现代学校制度工作的深入开展,需要政府(主要是教育行政管理部门)主导和专业的支持。政府主导,可以加快现代学校制度建设的进程;专业的支持,可以摸清学校章程的建设规律,找到学校章程的建设方法,有效地推进现代学校制度建设工作。

二是优化顶层设计,强化系统推动。学校章程建设乃至现代学校建设不应该只是个别学校的单独行为,它的建设与推动需要政府主导、顶层设计、系统推动,需要加强理论研究与实践探索的协调统一,需要强化理论研究对实践的指导作用。可以按照“规划起步——制定章程——梳理学校制度——促进特色发展——形成评价体系”的思路,卓有成效地开展了现代学校制度建设。

三是以点带面,分步推进。学校章程建设不可能一蹴而就。一是因为人们对章程的认识有差异,二是每所学校章程建设的起点不是整齐划一的。在章程制定过程中,要注意以点带面,逐步推进。可以先从高中、初中、小学和幼儿园中挑选校长理念比较先进、学校各方面基础比较好的学校作为章程建设的试点单位,进行重点指导。然后,通过宣传及辐射作用,带动各校一道开展章程建设。

3.完善机制,强化监督

一是完善培训机制。根据不同类别、不同层次、不同岗位的中小学校(园)长的情况和需求,基于校(园)长自身的基础与能力水平,进行分层分类培训,按需施训,有效提升校长、书记的法制意识、工作能力和专业素养,使之成为与依法治校理念相匹配的管理者,从而有效地推进学校章程建设。

二是完善监督机制。一方面教育督导应将依章办学作为督导工作的重要内容,进行常规性的督导工作;另一方面学校所在的社区、家长委员会也应积极参与到对学校依章办学的监督中来,认真履行相应的监督职责,帮助学校依章程办好学;同时第三方机构也可以参与到对学校依章办学的监督中,对学校进行客观中立的评价监督。而在学校内部,也要重视对章程建设工作的监督,要制定相应的监督程序,确定监督主体、监督方式、监督内容细则、监督反馈方式等多方面内容。校内监督与校外监督有效地结合起来,才能保证学校章程建设的监督力度,切实促进学校章程建设的发展。

4.明确程序,规范文本

一是要明确规定学校章程的制定原则和规范程序,确保学校章程的制定和落实在法制轨道上进行,学校章程的制定必须符合国家的法律、法规,对一些具体的操作规定,尤其是涉及到具体的奖励和处罚措施,一定要在国家的上位法律中找到依据,真正做到“于法周延”。学校章程的制定一定要明晰章程的重点难点,明确校长、教师、学生的地位和作用,强化章程的权威性和约束力,让大家“想用”;强化章程用的科学性和可操作性,让大家觉得章程“可用”;简政放权,优化章程的运用环境,让大家觉得章程“管用”。

二是要拟定文本范本,规范章程语言。对学校章程标题、正文标题、各条序号、正文内容文字字体、字号、行距等都作统一规定,让学校章程从形式上看起来更严整。明晰学校章程结构,规定学校章程内容,使学校章程结构完整,内容充实。对章程的语言表达、内容表述要琢磨推敲,做到行文流畅、表达准确、内容繁简适当。

学校章程建设工作是一项系统工程,需要学校主管部门积极作为,加强指导和推动;需要学校主动作为,加强探索与实践;需要全社会方方面面的配合与支持,营造良好的学校章程建设环境。我们相信,随着依法治国、依法治教、依法治校的不断推进,我国广大中小学章程建设工作将不断向纵深发展,面向社会依法按章程自主办学的局面必将形成,现代教育的治理体系也必将建立。

责任编辑成弘