农民土地政策参与的困境与破解思路

陈丹+高锐

摘要：农民是土地政策过程的重要参与者，农民参与度直接影响土地政策实施效果。因此，土地政策制定和实施过程应广泛吸纳农民参与。当前，由于“传统型”政策运行制度对农民参与空间的挤压，基层政府为争夺征地收益对农民参与活动的排斥，以及农民组织化水平、农村现实社会基础条件的制约，农民土地政策参与活动陷入了困境。为此，我国应不断完善土地政策运行制度，加大对基层政府的财政投入；同时，大力发展农村经济，着力提高农民组织化水平，培育农民民主意识，从而提升农民政策参与水平。

关键词：农民；土地利益博弈；土地政策；农民政策参与

中图分类号：F320.3 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）02-0043-06

土地政策是党和国家农村政策的基石。纵观新中国农村发展变迁的历史，每一次土地政策变化都深刻地影响了农村社会的发展。不管农村土地政策如何变化，其政策设计的初衷或者最终目标无疑是在于保障农民的根本利益和维护农村社会的稳定。然而，土地政策过程的运转受到多种内外因素的影响，一项土地政策能否达到政策目标不是确定的。利用博弈论的方法，可以将土地政策过程看作各个利益相关者动态博弈的过程。在这一过程中，博弈方都希望土地政策能增进自身的利益。所以，博弈方会凭借其掌握的政策资源推动土地政策的最终效果朝着利己的方向发展。因此，参与土地利益博弈，则成为各博弈方发挥自身政策影响、保障和增进自身利益的前提。在我国，人口基数庞大的农民阶层经常只是单纯地以政策对象的角色出现，在土地政策过程中，他们的参与程度相对较低，常处于“集体失语”的境地。这种境地的出现是由于农民土地政策参与（以下简称农民政策参与）存在诸多现实困境。如果不能有效破解这些困境，农民将失去参与土地政策的机会，这就意味着他们将无法正常参与土地利益博弈，从而无法有效维护自身合法土地权益。由于我国社会对农民政策参与关注不足，在深入探讨此问题之前，需要揭示农民政策参与的必要性和可行性，在此基础上，探究农民政策参与的现实困境，最后提出相应的破解思路。

一、农民政策参与的必要性和可行性

（一）农民政策参与的必要性

农民政策参与是农民表达土地利益诉求的需要。在我国现代化的进程中，农村土地政策主要服务于国家建设，国家通过土地政策长期从农村汲取发展所需的资源，挤占了农村社会发展的空间。同时，长久以来，在中国这样一个后发国家，国家建设更多地体现了政治精英的意志[1]。20 世纪中国政治的一个特征，就是政党及其领袖的决策对政治发展的影响，比其他国家更长期、更直接、更重大、更显而易见[2]，一定程度上造成了土地政策变迁中农民权利的缺失。但是，国家和农村社会并非单向的控制关系，农民对土地政策变迁的影响不是显性的，他们发挥作用的渠道和方式在制度化参与渠道供给不足的背景下带有浓厚的传统气息。农民会采用人类学家斯科特（James Scott）所说的“弱者的武器”，或政治学家汤森（James Townsend）等所说的“不合作”行为，来表达他们对国家政策及其执行之偏差的不满，表达自己的利益诉求和政策主张[3]，或者通过一些极端的行为来抵制国家的土地政策，毛泽东称之为“生产力起来暴动”。例如，建国初，党和政府在农村大力推行土地集体所有制度，农业生产方式实行人民公社制度。由于顶层政策设计不适应生产力发展水平，政策执行工具单一，以致农民利益遭受了严重的损失，农村出现了屠杀牲畜、“退社闹社”[4]及“瞒产私分”[5]等过激行为。农民通过“弱者的武器”来引起决策层关注，间接引起了农村土地政策调整。换言之，农民具有很强烈的土地利益表达需求，他们对制度化参与渠道具有强烈的需求。

农民政策参与可以减少农村群体性事件的发生比率。中国社科院法学院研究所发布的《2014年中国法治发展报告》称：2000年1月1日至2013年9月30日期间，发生在中国境内、规模在百人以上的群体性事件达871起，其中97起是因拆迁征地而引发的，占总数的11%[6]。如2008年11月17日发生的“陇南事件”[7]。土地纠纷引发的群体性事件频发，反映了农地纠纷触发的矛盾无法通过正常渠道得以舒缓，农民政策参与应有的矛盾缓冲作用并未显现出来。如果农民无法通过制度化政策参与方式表达诉求、处理矛盾，长此以往，农民群体性事件就会增多。长久来看，类似于“陇南事件”的非制度化政策参与方式的增多不仅无益于维护农民利益，也会对土地政策执行主体的合法性与权威性构成威胁，直接影响农村社会的和谐稳定。正如美国著名政治学家亨廷顿所言：在现代化政治中，农村扮演着关键性的“钟摆”角色；农村的作用是个变数：它不是稳定的根源，就是革命的根源[8]。因而，必须对农民政策参与的困境进行深入地剖析，找出问题症结，提出破解思路，使农民可以通过制度化参与方式解决农地纠纷问题，防止征地矛盾升级，从而减少农村群体性事件的发生几率，保持国家长治久安。

（二）农民政策参与的可行性

关于农民政策参与的可行性尚处于争论阶段。一些学者受科学管理理论的影响，认为农民参与土地政策可能造成行政管理活动的拖延、低效率和高成本，而使土地政策局限在短期且易见成效的目标上。他们认为，就目前的农村民主制度建设水平和经济条件而言，大范围地、深度地农民政策参与还不具有现实性和紧迫性。另一些学者通过分析农民政策参与的村庄社会基础，认为村民的大多数行为绝非是在为权利而斗争，往往是简单的利益导向和社会关系导向，农民的行动逻辑既非传统中国社会的乡土逻辑，也非现代公民的权利逻辑，而是一种复杂的融贯状态[9]，农民这种“融贯的行为逻辑”常常会导致农民政策参与的结果偏离原先的政治预期。因而，农民政策参与不具备现实的可行性。

笔者认为，学者们提出的农民政策参与不可行的论据大多是当前农民政策参与的现实困境。美国、韩国等发达国家农村民主的发展轨迹证明，农民政策参与的前进道路不可能一帆风顺，遭遇现实困境在所难免。例如，韩国政府开展新村运动之初，单纯依靠政府的行政推动，忽视了农民参与的重要作用，导致新村运作举步维艰，一时陷入了困境。随后，韩国政府通过采用自上而下的行政推动和农民自下而上的参与相结合的决策模式，调动了农民的积极性，新村运动最终取得了巨大进展。另外，从部分发达国家推进农村民主的实践来看，破解这些现实困境必须具备坚实的参与制度依据，而我国农民政策参与制度框架已然基本成型。首先，我国宪法第二条第2 款规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”作为农民政策参与的制度根基，人民代表大会制度是农民维护自身土地权益的有力武器。农民可以通过自己选出的人大代表间接地参与到土地政策中，间接影响土地资源分配的规则与方式，以达到维护自身土地权益的目的。其次，村民自治是我国农村基层民主的重要实现形式，也是农民政策参与的重要方式，农民可以依托村民自治制度提供的组织形式和参与渠道亲身参与土地政策执行的具体事务，行使一定的表决权，发挥制约、监督行政权力的作用。例如《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。此外，政治协商制度、政务公开制度、信访制度、行政听证制度、政府调研制度、专家咨询制度以及网络参与制度等是农民政策参与制度的重要补充，搭建了农民参与土地政策制定、执行、评估等诸环节的桥梁。以上制度组成了纵横交错的制度保障网络，以多种形式保证农民政策参与权利的落实。总而言之，我国农民政策参与具备现实可行性。

二、农民政策参与的困境

（一）“传统型”政策运行制度下，农民政策参与空间狭小

当前，主流的土地政策运行制度依然是“传统型”的。这种政策运行制度以政府主导、自上而下运行为主要特征。政府位于公共权力的中心，既负责土地政策的制定，又负责政策的执行，过分依赖管制、直接提供等强制性政策工具，较少使用社区、自愿者组织等自愿性政策工具，与“开放型”政策运行制度所倡导的公开透明、双向沟通等原则背道而驰。在这种政策运行体制下，政府较易成为土地政策过程的唯一主体，广大农民容易被排斥在政策运行体制之外，参与空间十分狭小。虽然，我国业已具备保障农民政策参与的法律制度体系，但这种封闭式的政策运行制度所产生的固化的组织运行机制具有很强的制度抵消作用，广大农民常常遭遇寻访无效的窘境。另外，我国政府层级关系很大程度上是靠压力型权力体制维系的，基层政府为了讨好上级，往往唯上是从，对“繁琐”的农民政策参与程序没有太多好感。因此，在“传统型”政策运行制度环境下，农民即使有参与的热情，也很难真正参与土地政策，农民集体“失语”也就不足为怪了。

（二）基层政府争夺征地收益，农民政策参与活动遇阻

政府通过土地政策的实施，来实现它对物质性或政策性利益的权威性分配。在利益分配过程中，基层政府和农民之间产生了利益博弈关系。基于“经济人假设”，博弈双方会依据本集团所拥有资源的不同和动用资源能力的强弱而获得实际权力，对土地政策的过程施加影响，最终追求本集团利益最大化[10]。由此，基层政府和农民在未能找到有效合作方式的情况下，常常相互抵制，甚至相互冲突。

对基层政府而言，农民政策参与不利于其攫取征地收益。农业税取消后，加之由于现行分税制度对地方财政收入比例的压缩，基层政府以较少的财政收入承担了大量的社会服务。巨大的财政压力和债务危机促使基层政府将双手伸向了农地征收、出让过程产生的巨大收益。在土地收益分配的问题上，基层政府可以通过对资源分配规则与过程的掌握，来推动分配的结果向有利于自己的方向发展，并通过“土地财政”的运作而在实际上“取”走了许多本应该由农民享有的资源[11]。基层政府依然无法摆脱传统的“资源汲取者”角色，只不过它通过资源分配而转换了汲取的形式。由于农民政策参与会对基层政府通过“土地财政”汲取农村资源的能力构成挑战，基层官员对农民政策参与常常采取冷漠，甚至排斥的态度。与此同时，农民对基层干部的信任度普遍不高，对政府的信任度随着政府层级的降低而下降：居民对中央政府的信任度最高，省级和市级政府次之，依此类推，农民对区（县）政府、街道办（乡镇）政府的信任度则更低[12]。在缺乏信任和合作方式的环境下，基层政府和农民无法通过协商制定合理的征地收益分配方案，取而代之的是双方为争夺收益而产生的对立、冲突。由于农民相对于政府处于弱势地位，政府常保持对农民的高压态势，农民合法的参与活动受到很大的阻碍。

（三）农民参与组织基础薄弱，政策参与整体实力较低

分散的农民个体无法集中表达利益诉求，所以，广大农民必须依托组织载体，整合力量，统一行动，才能提高政策参与的质量和水平。但目前，我国农民的组织程度较低，农民的利益表达呈现出高度分散化和个性化的特点，缺乏相应的组织依托。一方面，作为法定的农民自治组织，村委会是农民参与土地政策重要的组织依托。但是，在现实中，由于政府对农村地区倾向于“管制”而非治理，村委会的自治功能往往大打折扣，农民参与土地政策大多流于形式。村委会俨然成为一个“微型政府”，其主要工作是完成乡镇政府交付的任务，而非代表农民、表达农民的呼声。美国著名学者奥斯特罗姆曾指出：一个群体能否有效地自组织治理公共事务与政府能否给予这个群体的组织权最低限度的认可有很大关系。所以，如果村委会的自治权受到来自政府权威的干扰，其自治能力将会受到较大影响。另一方面，我国农村地区的农民自组织团体的数量和管理水平较低，为数众多的农民无法通过组织载体参与土地政策。在很多农村地区，除红白理事会外，农村经济合作组织、科技文化组织、志愿服务组织等公民组织不仅数量较少，参与人数也不多，维护其基本权益、表达其愿望与主张的制度化水平更低[13]。距离组织化、网络化的成熟性农村公民社会的要求还很远，这严重限制了农民自主参与土地政策的机会，也削弱了农民政策参与的整体实力。

（四）农村现实社会基础落后，农民政策参与能力较低

我国农村社会的发展水平比较低，农村的经济结构较为落后，农民的政策参与能力普遍不高。农民是小生产者，占有一定的生产资料，具有根深蒂固的“自私”心理，他们的行为模式是利益导向的。换言之，他们的参与行为是基于保护自身具体利益而产生的一种类似“刺激反射性”行为，而不是基于对于民主信念的认知与诉求。如果土地政策不涉及他们的切实利益，农民则没有动力参与政策，“各人自扫门前雪”；若土地政策牵扯到他们的切身利益，农民则会全心投入，甚至不惜采用非制度化手段达到目的。由此可见，农村生产力发展水平间接地影响了农民政策参与意识。再者，自农村实行家庭承包经营生产方式后，农村社会的原子化趋势愈发明显，社会关联度越来越低，农民内部出现了明显的阶层分化，各个阶层之间的社会关系、经济能力、政治倾向都有不同程度的差异[14]，农村社会的向心力减弱，农民公共生活的参与度逐年下降，参与能力提升缓慢。此外，受封建思想长期影响，我国农村社会一直缺乏民主文化。广大农民依然受“顺民”文化影响，参与公共事务的热情不高。同时，他们寻求制度援助的意识还处在萌芽阶段，还不具备成熟的制度运用能力。值得一提的是，在村庄日常生活中，存在以血缘为纽带、交往十分密切的社会单位——“家族”。在家族交往“圈子”里，家族成员往往对非家族成员具有排斥心理。而且，在村干部选举等村集体活动中，家族结构常常成为村庄精英为达成自身目的所利用的工具。这种家族式的人情关系纽带不仅阻碍着农村社会的融合，而且无益于农村民主氛围的形成，间接阻碍着农民政策参与能力的提升。

三、破解农民政策参与困境的思路

（一）建立“开放型”政策运行制度，扩大农民政策参与空间

我国政府应积极进行相关机制创新，建立“开放型”政策运行制度。政府应改变独揽公共权力的做法，逐步学会和公民社会合作使用公共权力。在土地政策运行过程中，积极吸纳广大农民参与土地政策的制定、执行和评估等活动。保证农民政策参与不能只停留在“农民行使选举权”这样的间接民主的范畴内，而是要逐渐尝试使农民参与进入到诸如政策制定等的直接民主领域，包括对政策制定、执行和评估诸环节的参与[15]，形成“开放型”的土地政策运行模式。一方面，运用治理理论中“善治”思想，政府应以平等的态度对待其他政策参与主体，积极为农民、土地开发商、村干部等搭建协商对话的平台、提供相关知识服务等。另一方面，在土地政策过程中，政府要充分尊重村民自治的作用，保障农民的知情权、参与权、表达权和监督权。例如，政府可以通过调研制度及听证制度吸纳农民参与土地政策的制定；通过信息沟通机制了解农民反馈的土地政策执行情况；通过农民监督执法人员的行政行为；通过信访机制依法、依政策妥善处理农民的土地利益问题等。总而言之，政府要把农民当作一个平等主体纳入到土地政策的运行体系中，变政府自上而下的单一决策模式为政府自上而下的行政推动和农民自下而上的参与相结合的决策模式[16]，为农民参与土地政策留足必要的空间。

（二）加大财政转移力度，构建政府与农民之间的利益协商机制

由于基层政府对“土地财政”的依赖，农村征地收益成为其重要的财政收入来源，基层政府常通过“土地财政”汲取农村资源；加之，农民对基层干部的信任度不高，不相信基层干部能客观、公正地分配征地收益。因此，政府与农民常常因土地利益分配问题产生分歧，甚至发生冲突。在对立甚至冲突的背景环境下，农民政策参与活动将失去支撑其运作的平台，无法真正发挥作用。为扭转这种困局，应从以下方面入手：首先，应加大中央及上级政府对基层政府的财政转移力度，使基层政府摆脱“财政危机”。财政转移支付可以缓解基层政府财政收入的压力，使其能在正常履行提供基本公共服务职责的前提下，不再依赖“土地财政”创收，从而有效避免基层政府与农民争夺土地收益。其次，应积极构建政府与农民之间的利益协商机制，提升农民对基层干部的信任度。在土地政策制定和实施过程中，政府应通过各种方式，如利用网络通讯手段与农民就土地收益分配方案、土地政策方案的选择等进行磋商和谈判。另外，政府应针对土地政策制定与执行的各个环节召开专门的听证会、村民大会、恳谈会等，让农民把对政策制定、执行等意见表达出来。与此同时，政府应把农民的想法、意见和建议汇总上去，并积极做出回应，以及快速解决农民反映强烈的问题。总而言之，基层政府和农民只有在融洽的合作氛围下，农民政策参与的积极效果才能显现出来。

（三）加强农村组织建设，提高农民整体博弈能力

一个社会群体博弈能力的大小与其组织化程度成正比。因此，必须加强农村组织建设。首先，应加强村委会建设。村委会是法定的并受到政府扶持的村民自治组织，有很强的号召和动员能力。目前，村委会因受到较多的行政干预，自治功能得不到良好的发挥。所以，当务之急是强化村委会的自治功能、淡化行政色彩，使之成为名副其实的农民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治组织。为此，政府应改变与村委会的直线命令、指挥型关系，变为合作、指导型关系。村委会自治功能加强，就会成为农民和基层政府进行土地利益分配谈判的组织平台。其次，政府应引导农民成立农业生产合作组织、自助服务组织等社会组织，积极扶持农村带头人发起的合作性组织，给予资金援助、登记注册、技术指导方面的帮助。农民组织化程度提高具有重要意义。农村组织通过合作互助的方式把分散经营的个体农民凝聚起来，使农民不再以个体为单位去争取自身的合法权益，成为农民参与土地利益博弈的重要组织通道。另外，随着农民组织化程度的提高，农村社会的向心力就会大大增强，农民参与公共事务的热情也会被激发出来，使农民改变以往对待公共生活的冷漠态度，积极参与土地政策。再次，加快相关制度建设，夯实农村组织发展的基础。我国应着手修订《农村社会组织法》，将农村社会组织纳入法制、规范的轨道内运行。与此同时，为解决组织化过程中集体与个人的利益纠纷问题，我国应加快农村土地制度改革的步伐，加紧进行集体土地登记确权工作，明确农地使用权的物权属性，解决土地征收利益分配不清、村干部垄断土地收益等问题，防止基层政府以实现公共利益为借口侵犯农民的土地权益。

（四）促进农村经济发展，提升农民参与能力

农村落后的社会基础严重阻碍了农民政策参与能力的提高，且一个运转良好的社会，一定要在经济发展与政治现代化之间取得某种平衡[17]。为此，当务之急应加快提升农村的经济发展水平。我国应以新农村建设为着力点，努力发展生产、繁荣经济，为农村提供高效、优质的公共服务，提高农民的生活水平，从而为农民政策参与打下扎实的物质基础。与此同时，大力发展农村的民主政治，塑造先进、文明的文化环境，培育农民的主体意识，达到维护农村社会稳定的目的。大力营造农民政策参与氛围的同时，我国应注重培养具有政策参与能力的新农民。首先，应从教育着手，加强对农民的教育和培训，提高他们的科学文化素质和生产生活技能。政府要加大农村基础教育的投入，逐步推广高中教育，全面提高农民的基本文化素质。除此之外，政府还要加大农村职业教育的投入力度，健全县域职业教育培训网络，培养农村实用人才。其次，政府要引导农民依据现有的组织载体——村民委员会，法定的民主活动——民主选举等，扎实地对农民进行民主化培育，从而达到培养农民权利、义务意识和现代规则意识的目的。因为如果农民通过参与行动能够切实维护自身的利益或权利，并从中感受到履行对他人或社会的责任实际上就是维护自身的利益或权利，那么这样的参与就能很好地激发他们的权利和义务意识；如果他们的参与是在现代规范的指导下进行的，那么这样的参与一定会有利于他们现代规则意识的形成[18]。换言之，民主实践是培养农民政策参与意识、提升参与能力最好的课堂。

四、结语

随着新农村建设的全面展开，土地制度改革迫在眉睫。在土地制度变革中保障农民的政策参与权利，对有效维护农民的土地权益、维持整个社会的稳定至关重要。从当前农民政策参与情况来看，能否破解农民政策参与困境的关键在于政府能否真正尊重农民政策参与的主体地位，能否将国家的政策投入与农民自身的参与有机结合起来。当然，大范围、深层次地开展农民政策参与需要完善的政策参与制度作支撑，也需要成熟的农村民主环境作依托。因此，如何完善农民政策参与的制度保障体系，以及如何培育农民的民主意识是需要进一步探讨的课题。目前，各地政府开始有计划、有步骤地吸纳农民参与土地政策过程，让农民通过合法方式表达自身的土地利益诉求，取得了良好的效果。接下来，应继续推进农民政策参与的进程，在具体实践中积累经验，探索适应各地实际情况的政策参与模式。总之，通过扎实的制度建设和民主实践，推动政府的治道变革与农民的意识觉醒相互动，我国农民政策参与势必进入新的阶段。

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Abstract：Farmers are important participants in the process of land policymaking， and the level of farmers participation has direct impacts on the result of land policy implementation in China. Therefore， the process of land policymaking should widely absorb farmers participation. At present， because of the “traditional” policy operating system， the grassroots government excludes activities of farmers participation for land expropriation income， also the farmers organization level and the rural social basic conditions， farmers participation in land policymaking is stuck in trouble. Thus， we should continuously improve land policy operating system， increase financial input to the grassroots government. At the same time， we should vigorously develop the rural economy， increase farmers organization level and cultivate farmers democracy consciousness in order to enhance the level of farmers participation in policymaking.

Key words： farmer； game of benefits； land policy； participation in policymaking