“无变革的改革”:中国地方行政改革的限度*
2016-05-10何艳玲
何艳玲
“无变革的改革”:中国地方行政改革的限度*
何艳玲
内容提要地方行政改革往往陷入“无变革的改革”困局，这一困局与现代国家建设路径有关。中国现代国家建设是嵌入在政党中的特殊的国家建设，其特殊性体现为现代国家建设任务的一系列替代。替代逻辑决定了中国地方行政改革的三个约束:国家利益还是部门利益冲突中的价值约束;党政分开还是党政合一悖论中的政治约束;公众参与还是公民协商选择中的结构约束。囿于这些约束性条件的地方行政改革虽然层出不穷，但其本身并不会带来变革。
关键词国家建设地方行政改革限度
*本文系国家社科基金重大项目“城乡一体化背景下的社会稳定体系建设(项目号: 13＆ZD041)的阶段性成果。本文同时受中山大学高校基本科研业务费专项资金资助。感谢中山大学政治与公共事务学院李妮博士在材料收集与写作过程中的贡献。
十一届三中全会会议公报宣布“对经济管理体制和经营管理方法着手认真的改革，”①这一表述开启了中国改革的序幕。经济迅速发展的中国三十多年，从某种意义上来说，就是一部当代中国改革史。在行政改革领域，不间断的机构改革( 1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013)、公务员体制改革、行政审批制度改革、行政区划改革等等，层出不穷。而地方政府，则在这一全局性的改革景观中扮演了极其重要的角色。各种地方行政改革②同样不断涌现。这些改革虽然各具示范意义，但通常并不具备普遍意义，且往往陷入“无变革的改革”困局，即在形式上改革的措施很多，但实质性结构并未改变，且改革效果容易反复。一些非常形象的表述呈现了地方改革的此种困局:机构改革陷入“精简－膨胀”的怪圈，乡镇体制改革落入“孤岛”境地(郭正林，2004)、有些地方出现改革的“翻烧饼”(吴理财，2007)现象，而许多地方创新也沦为地方官员的“政治秀”(俞可平，2008)。地方改革的空间有限，制度化水平低(于建嵘，2010)，而地方改革的结局往往是无法持续，或遭遇尴尬或受到排斥(李景鹏，2007;叶贵仁，2013)。作为“体制内变革者”的地方官员则时常感叹，“有时都不知道自己在做什么，要做到什么程度”(何忠平等，2004)。
地方行政改革的这一困局是如何产生的?现有的讨论对地方行政改革困局的解释并不多，一个具有代表性的解释是地方改革的具体措施与国家整体制度发生冲突，甚至面临“违法”(杨雪冬，2008)。但是，到底地方行政改革与国家整体制度为何会有这种冲突?这种冲突又是怎样影响了地方行政改革的进行呢?这些讨论对此都有点语焉不详。接下来我们将以2008年广东省D县综合体制改革为对象，跳出就行政改革来讨论行政改革的框架，从现代国家建设角度出发拓展分析中国地方行政改革的性质，以及因此性质而决定的地方行政改革限度，并在此基础上来解释地方行政改革的各种困局。
中国现代国家建设的“替代逻辑”③
1970年代以后，政治社会学界开始强调国家中心论的研究路径。斯柯克等( 1985)在其著名的“把国家带回来( Bringing the State Back In)”论述中，提出国家( the state)是一个重要的行动者( actor)或一种机制( mechanism)，它具有两重属性:国家自主性和国家能力。按照斯柯克的这一分类，国家建设( state building)即是指国家自主性和国家能力建设，具体是指国家通过一系列制度建设、体制改革、机构重塑等安排向社会渗透，以国家使用的规则取代人们自己社会行为的倾向或者别的社会组织规定( Migdal，1988) ;由此，国家在维持自身自主性的同时实现了社会控制。国家建设过程将逐渐形成一些相对普遍的国家要素，比如宪政、代议制民主、政党竞争、公民社会，等等。这些通常称之为现代国家要素，它们构成了现代化的政治维度(波齐，2007)。在具备这些主要元素的国家中，政府、市场、社会相互嵌套，形成一套良性互动的秩序。
国家自主性的构建是国家建设的基本或者前提。西方“国家论”奠基于多元民主社会的客观基础与人文属性，其国家自主性讨论的是国家如何在多元利益团体( interest group)与压力团体( press group)影响下，如何坚持国家政策的专业性与公正性。政党和国家、政党的组织和国家政权机关之间既不具有包容或从属的关系，也不具有交叉或重叠的关系(陈明明，2009)。中国的情况显然不同，1949年以来，在从传统走向现代社会的演进过程中，中国选择了列宁式的政党国家模式，在初始条件上，并没有设置诸如代议制民主、政党竞争、宪政、公民社会、权力分割等现代国家元素。这种独特的“政党居中”党国体系逻辑是:“党在国先、以党建国、以党治国、党国一体。因此，不同于西方国家获取自主性是对抗、协调与管理众多的“利益团体”，国家自主性的问题在中国的政治系统( political system)中转变成为:作为无产阶级先锋队的共产党在建立国家与领导国家过程中，如何形成自身行动的相对优势( relative advantageous)与自主意识( autonomy consciousness)以提升能力，并以此来实现自身的偏好政策或目标。基于这一历史规定性，1949年以来中国现代国家建设最重要的特征是:中国现代国家建设是嵌入在政党中的国家建设。政党所要求的稳定性和国家建设的现代性相互交织，决定了中国现代国家建设路径的特殊性，并体现为现代国家建设任务的一系列替代。
首先是体制改革对国家建设的替代。中国国家建设起初是重视国家制度建设的，且在确定了国家基本制度的前提下，进行了一系列制度建设。如果按照这一路径走下去，则中国现代国家建设必将形成一些普遍性的成果。但是，80年代末特殊的国内外局势以及在制度建设过程中对稳定性风险的担忧，国家制度建设的话语体系逐渐被体制改革所替代，即强调“我们的基本政治制度是好的”以维持制度稳定，“不能在根本性问题上出现颠覆性错误”④;同时在确保基本制度稳定的情况下进行体制改革，作为制度的自我完善和发展。这一替代过程体现在不同阶段的官方文本论述中。制度与体制有什么区别呢?十三大报告的具体表述是:“我国是人民民主专政的社会主义国家，基本政治制度是好的，但在具体的领导制度、组织形式和工作方式上存在一些重大缺陷。”其中，“我国是人民民主专政的社会主义国家”是基本政治制度，用以表述国家政权的基本政治属性;至于具体的领导制度组织形式和工作方式的综合，就是“体制”。“体制改革”并不会改变社会主义国家性质(蒲兴祖，1999;迟福林、田夫，1999)。此后“体制改革”逐渐成为主流话语。
其次是行政体制改革代替政治体制改革。体制改革提出以后，又被分为经济体制改革和政治体制改革两部分。1982年十二大报告首次使用了“政治体制”概念，并被摆在了重要的位置。1988年的十三大报告13次提到了政治体制改革。但是，随着改革的发展，物质财富的匮乏使得“发展才是硬道理”成为共识，经济体制改革日益重要，而政治体制改革的重要地位逐渐被挪移。在1992年的十四大报告中，政治体制改革被界定为经济体制改革而服务。在政治体制改革变成辅助功能之后，其改革内容也发生了改变。十三大报告中政治体制改革所包括的诸如党政分开、权力下放、协商对话和保障公民权利等内容越来越少被涉及。此后，行政体制改革开始成为政治体制改革的重要内容，并渐渐代替政治体制改革。1990年代之后，全球化为中国领导人带来了新的治理思维。1994年政府工作报告指出，要下定决心合理化政府体制，从原先主导并全面参与经济活动的全能型政府，变成促进并监督市场运作的管制型国家( regulatory state)，减少政府对具体经济行为的控制与干涉( Barry J．Naughton＆Dali L．Yang eds．，2004: 17－18; Dali L．Yang，2004a: 137－142; Dali L．Yang，2004b)。到了十五大，政治体制改革的中心基本上转移到了行政体制改革，并成为政治体制改革成本最小化的选择(徐斯俭，2001)。2008年政府工作报告同样认为:行政管理体制改革是深化改革的重要环节，是政治体制改革的重要内容。至此，政治体制改革在一定程度上被行政体制改革所替代。
行政改革的“地方化”
同样的逻辑，在国家建设任务被替代的情况下，出于试错成本的考虑，行政体制改革在另一个维度继续往地方下沉，并以各种地方创新、地方试验的面目而出现，地方行政改革讯潮伴随着经济体制的转轨此起彼伏。在各种地方行政改革景观中，位于珠三角腹地的D县无疑是其中一个闪耀的样本。D县几乎经历了中国改革以来的大多数政策实验和制度尝试，诸如“D县模式”、“D县样本”、“D县启示”经常出现在各种学术文本中⑤。
1978年，D县即试水“三来一补”改革; 1985年，D县成为经济开放区; 1991年，成为广东省综合配套改革试验县; 1992年8月，D县启动以企业改革为中心的综合体制改革，机构改革首当其冲，企业产权制度改革、农村改革、各项事业体制改革以及社会保障制度改革陆续展开; 1999年D县被赋予地级市经济社会管理权限，成为率先基本实现现代化试点。2008年9月，D县被确定为全省深入学习实践科学发展观活动一批县(市、区)试点单位之一; 11月，D县被列入行政体制改革县(区)试点单位，和其他特区及沿海开放城市一起探索新一轮体制改革。2009年，D县开始进行“大部制”改革及一系列改革。而后，为了深化大部制改革的成效，同步开展了简政强镇事权改革、行政审批制度改革、农村综合改革、社会管理改革等，并将改革延伸到了镇级层面(图1)。
图1 D县改革框架
按照改革设计者的安排，D县改革的具体内容分为三个部分⑥:
在党政运行层面，围绕权力重构这个核心，提升政府决策水平和执行能力。借鉴香港和新加坡经验，将建立决策、执行、监督既相对分离又相互协调的运行机制。区委区政府负责重大决策和综合性政策制订，区属大部门负责专业性政策的制订和监督实施，逐步弱化执行职能，解决区一级陷于具体事务、疲于奔命、缺乏引领性的问题。执行则由新增的法定机构、事业单位和各镇街负责，社会组织作为辅助执行机构。监督层面，将构建立体监督网络来实现。加大政务公开力度，推进财政预算决算公开，让权力在阳光下运作。
在政社互动层面，完善参与机制，构建党领导下的协同共治格局。一是建立“两代表一委员”倾听民意、联系社区制度。借鉴香港、新加坡议员和党员密切联系群众的做法，以党代表工作室为平台，党代表为核心，联合人大代表和政协委员到社区定期听取群众意见，并跟进、督促政府解决问题。二是吸纳精英参与公共决策和社会管理。大部分镇街和大部门建立咨询委员会，社会各界代表共同参与政府决策和公共事务的讨论。试行参与式预算，让市民对民生事业的财政投入有发言权和参与权，提高决策和管理的民主化。三是通过社会组织带动公众参与，让社会组织成为市民、群众有序参与公共事务和社会服务的平台。
在社会层面，加强社会建设创新管理方式，促进和谐稳定。一是引进、消化再创新。积极引入香港、新加坡和国内先进地区的新型社会组织，快速承接政府职能事项转移，开展社会服务。二是鼓励民营企业和社会精英设立慈善基金会，创办福利机构，回馈社会。三是建立社会创新Mall(综合体)。借鉴工业园区的做法发展社会综合体，打造枢纽型的社会服务平台，形成集群和生态链。四是推广“社工带义工”的做法，创新培育社工助理，带动热心人士参与社会服务。五是推出十项社会建设行动计划，五年内全面提升民生事业和公共服务水平。六是未来三年投入12亿元，解决农村就业培训、社会保障、住房、基础设施建设等问题，夯实社会和谐基础。
应该说，这一改革思路是非常清晰的，充分体现了市场和社会的变化对政府的影响，其设计的全面性和完整性构成了一个行政改革“地方化样本”。它涉及到一系列结构调整:一是政府内部的职能调整，主要目的是精简组织，二是不同政府层级的权力分配，主要是理顺层级权责关系，三是政府面向社会的还权(图2)。
图2 D县改革主要内容
可见，D县改革与其说是“D县的改革”，不如说是“国家的改革”( of state)，即是前述现代国家建设任务的“地方化”。而官方也认为，D县改革“如果搞成功了，对全省下一步的改革有推动，对全国都有意义。”但是，D县作为一个县级政府，其改革涉及的却是整个国家治理结构的调整;在国家建设任务未能根本启动的情况下，试图承担国家建设任务的地方行政改革，注定困难重重，更不用说地方本来是总体性结构的一个部分。而这一改革性质，也决定了中国地方行政改革的限度。另一悖论在于，即便D县改革具有某种程度上的“地方性”，但是由于中国地方政府存在的问题大多本来就是国家治理结构未能调整的结果，而现在却舍本逐末，企图通过地方行政改革去解决这些问题，这无异于“以卵击石”，其结果必定是付出了改革成本，但始终无法解决真正的症结。
顶层利益还是部门利益:地方行政改革的价值约束
D县改革，幅度大且涉及面广，以D县在整个政府体系中的县级地位而言，其堪称一场“超标准、超常规改革”。而这一改革之所以能够启动，与当时省级主要领导的重视和参与直接相关。根据媒体公开报道，当时省主要领导在2008年就开始聘请专家研拟方案，并签署保密协议。在其批示方案之前，D县干部甚至并不清楚相关内容，他们得知自己成为改革对象，仅比媒体早了6个小时。而省构编制委员会办公室有一份文件级写道:“这次D县改革，书记亲自点名、亲自挂帅、亲自策划、亲自指导，自始至终全力支持、关注和推动。”为了配合这一改革，省委、省政府在2011年2月下发“关于进一步完善和深化D县行政体制改革的意见”，赋予D县众多地级市的权限，包括行政审批权，以及任命新增设的处级干部。
考虑到中国省级主要领导的空降性以及通常兼任中央委员的特征，D县改革的“上位推动”特征是非常明显的;或者说，D县改革虽然发生在D县，但是其所代表的是国家在市场和社会的双重压力下获得“适应性”和“合法性”的努力。在中国改革启动之后，在所谓“碎片化威权主义”( fragmented authoritarianism) (李侃如，2010)国家体系内部，其实存在着两种不同的决策导向:一个是国家利益，一个是“部门利益”( bureaucratic interests)。在同一个决策中，这两种利益同时存在，并可能相互冲突。而在D县改革中，显然也有这两种利益纠葛。
作为省委主要领导推动的工程，D县改革最重要的目标是实现各种结构调整，并在短时间内显现成果，因此，D县改革方案的设计，其动作比较大。如D县改革的轴心大部制改革，相比较迟迟没有动到关键部门的国务院大部制改革来说，其方案设计更为高歌猛进。D县改革不再遵循职能随原机构走的传统套路，而是对分散在各部门的相同、相近和相关职能进行同类项合并。以市场安全监督局为例，在整合原工商行政管理局、质量技术监督局和安全生产监督管理局的同时，将原食品药品监督管理局、卫生局、文体广电新闻出版局、农业局、经济与贸易局等5个局的市场监管职能予以并入，形成“3 + 5”的职能架构，在形式上实现了市场监管、商品质量监管、行政执法、市场准入和对外服务“五个统一”(图3)。
图3 “大部制”后的D县市场安全监管局
大部制改革以后，到这些部门办事确实便利了很多。问题在于，大部制改革所涉及的是专业部门的改革，其属于“条条”部门，并经由上级“条条部门”获得资源;但是D县大部制改革却在“块块”发生，在上面的条条没有改变且仍然控制各种资源输送的情况下，在块块的“条条”如何运作?改革之后，D县市场安全监管局对应了省里8个厅局，这些厅局没有一个能够得罪。即使是党的领导强力推动，但是在坚硬的“部门利益”的情况下，D县市场安全监管局仍然要像以前一样向每一个部门汇报工作，文书任务大大增加，协调也更为麻烦。这导致大部制改革后的一些局级单位秘书科编制多达9人，用来处理新增的文书业务。事实上，早在1992年D县就曾试行过大部制，把原来56个党政机构合并成28个并坚持了10年。2002年之后，为了与上级对接，又慢慢增加起来。只要上级条条控制并支配下一层级的资源这种分配机制不改变，为了争取资金与项目，单一层级的改革就很难真正维系。“上改下不改是等死，下改上不改是找死”，这是调研中经常听到的话。也即，在地方行政改革中，其理念导向往往是“顶层利益”在支配，这在很大程度上影响了改革蓝图的设计;但在具体改革执行过程中，其实践却往往是“部门利益”在支配。而问题的关键在于，现有的行政改革方案设计从未在这两种并非总是趋于一致的利益之间找到勾连通道。
而仅就大部制改革本身而言，作为“学习西方先进成果”的中国大部制改革本身其实也存在一个深刻误区。因为即使在已经具备现代国家要素的大多数国家，现代行政改革的轴心也并非是“大部制”，而是政府体系内不同利益的协同机制和渠道。而中国与这些国家在一点上其实高度相似。由此，D县改革仅从行政改革本身的角度来审视，也是值得省思的。
党政分开还是党政合一:地方行政改革的政治约束
政党与政府体系的关系，是国家的重要维度，而这一问题也隐含在所有改革脉络中。1949年建国之初，应该说是重视“党政分开”的，并尽力回避党对政府部门的影响。随着时间演变，开始于党内设立相应政府部门机构。例如，1952年在省级以上各级党委设立了农村工作委员会，自此，党政逐渐合并以党为主导。1978年12月13日，邓小平在中央工作会议闭幕式上做了“解放思想、实事求是，团结一致向前看”的讲话，其中提出“……加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切;实行一员化领导，变成了党政不分，以党代政……”⑦到了1986年，他进一步认为:改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题，这是关键，要放在第一位。与此一脉相承，十三大报告提出要以党政分开为主要突破口、推进中国政治体制改革方案。十三大以后，为实现党的领导方式的转变，各级党委撤消了与同级政府部门重叠的职能部门，大量日常性、事务性和行政性的工作开始由行政部门和业务部门承担。
十三大之后，虽然官方文件逐渐少提党政分开，但党政分开至少在官方文本中并没有被否定。党政分开有两个意思:一是将党的职能和政的职能分开;而另一层意思是，在国家体系里面，党的体系和政的体系分别设立，同时并存，即使在基层也同样如此。因此，中国公共部门体系是一套“双元体系”( Schurmann，1968: 189)，除了行政体系外，还有一套附在行政体系之上的党务体系。它在中央有直属机构，各省市有党委，党的基层组织则渗透在企业、农村、机关、学校、科研院所、街道小区、社会团体、军事连队等等。从财政供养来源上来说，这套体系也属于庞大的公共部门体系。通常，在国家层面的行政改革，比如历届国务院机构改革，其对象所指向的仅仅是指行政体系，而不是党务体系。但是，如前述，D县改革的一个特色是加强“党政联动”。与国务院改革不同，D县改革推行了跨越了党、政的大部制。
首先，在组织层面，D县依据“政务管理”、“经济调节与市场监管”、“社会服务与公共管理”等三大职能，进行党务、政务机构整并。按照媒体的宣传，D县的大部制改革不是简单把政府部门裁剪的“物理反应”，而是根据需要，按照大部门制的本质进行创新，用“化学反应”将职能相近的部门合并，使其减少管理层级，审批手续，使其发挥更大效益。据此，除了卫生局和公安局保持不变外，D县将41个党政机构急减为16个。在这16个新成立的大部门中，有6部门涉及了党、政机构整并。其次，在决策层面，D县在延续原有“一个中心(区联席会议)，四位一体(党委、人大、政府、政协)”机制的基础上，进一步构建了部门首长负责制基础上的联席会议决策管理体制，党委、政府、人大、政协权力部门的行政首长，通过党政联席会议，对相关事务进行决策。也即，党政合署办公，两套班子、一套人马，以避免多重领导的问题。以纪检部门为例，改革之前，由区常委担任纪委主任，并由其负责纪检系统的对口业务;而与政府的信访局、监察局、审计局之间的联系，则通过秘书长与区常委之间进行业务呈报与指示下达;而在改革之后，信访局、监察局、审计局，与纪委共同组并为新的区纪委部门，区常委担任部门首长。原有的区常委在改革之后，直接领导的单位不但包括党的纪委，还有政府的信访局、监察局、审计局(图4)。
图4 D县纪委改革前后
自此，D县完成了党与政的合一，但这是一个特殊安排。一方面，它有助于增强效率与确立问责对象。而D县的改革出发点也是如此，如D县一些领导所说，“事实上，党政从来就是没有真正分开过，与其这样，还不如合并在一起。”而其主要决策者在面对记者采访的时候也说“我们是基层，核心是要解决问题”。图5也显示，在改革之后，确实减少了中间层级，结构更扁平化。另一方面，D县的这一作法却对现有改革理论造成了冲击。如前所述，这一冲击来自至少在形式上的“党政分开”的各种宣示与努力。原有政府的信访局等序列全部直接被纳入区常委管辖，这让改革看起来与“中央大政方针”背道而驰。
更重要的是，D县改革在党政合一改革体系中，还将一些传统的党务部门给并掉了，比如统战部，而这成为D县改革最被质疑之处。在D县的改革方案中，区统战部、农村工作部、工会、共青团区委、妇联、工商联、残联组成了新的党委“社会工作部”。因此，统战部实际上被“大部”掉了。在后来，这一点不断被质疑，甚至上升到开始质疑整个改革的“政治正确性”。不久之后改革出现反复，D县又加挂了“统战部”的牌子。党政分开还是党政合一，这构成了地方行政改革的政治约束。就地方而言，其“不确定性”在于中央所提出的许多改革目标，只是一个空泛原则，必须通过地方的“试点”，才能将这些改革具体化、操作化。但地方改革的成果又必须通过外部认定或至少不被质疑，才能够成为个人“所得”( pay－off)。相反，如果改革所导致的结果，并不被认可，则改革反而成为地方“负资产”( negative assets)。因此，类似D县改革这样在形式上看起来“石破天惊”的改革，其政治约束也是显而易见的。
公众参与还是公民协商:地方行政改革的结构约束
在更广的范围，D县改革还涉及到政－社关系调整。辖区内的人们对政府而言，是群众(相对干部而言) ?还是公众(相对社会而言) ?抑或是公民(公权部门而言) ?在中国的官方文件体系内，这是一个很少被理清的问题。而在众多改革方案中，一个趋势是越来越少提“群众”，越来越多提“公众”(或民众)，比如公众参与。
在D县的方案中，对公众参与的强调是另一个亮点。具体做法是设立“决策咨询委员会(决咨委)”，借重社会力量来帮助政府科学决策。作为一项创新，“决咨委”自2010年首先在D县某街道设立后，便开始扩散到各个镇街、职能部门甚至非政府机构，如村(社区)和公营机构(学校、医院等)。
但是，决咨委的作用到底是什么呢? D县决咨委基本上是定位于政府“智库”，即通过社会力量来辅助决策，增强决策的科学性。如其主要领导所言，“政府对重大、复杂问题的决定，不可能做到万无一失;民众政治参与意识的增强，也迫切需要改变‘拍脑袋’决策模式。通过决策咨询掌握社情民意，可以最大限度减少决策失误。”其他多数街道和区属部门的决咨委定位也多如此。时任主要省委领导在2011年也提到，决咨委是“密切干群关系的一个抓手”。唯一的例外是最早成立的D县G街道决咨委，其更多地定位于“准议会”的模式，与民生密切相关各类议题，从财政预算到道路维修等都是决咨委讨论的内容。“我比较喜欢在街道决策委的工作，很多事情我们可以提议并直接确定下来，在区里边的话，基本上就是听就听，不听就不听了”一位同时在街道及区层级决咨委担任委员的人说。而另外一些委员则抱怨，“如果决咨委仅仅是一个建言献策的智囊团，基本处于被动状态，是否咨询、咨询哪些委员、咨询获得的意见是否采纳以及为什么等这些问题，都由行政部门自由决定，那这样的角色定位根本没有必要建立‘委员会’这样的形式，建立一个专家名单就可以了”⑧。
决咨委的定位模糊同样反映了现代国家建设任务替代逻辑背后一个被忽略的问题，即现代政府体系中的公民角色。事实上，从西方公共管理理论的发展来看，这也是一个不断被更新的话题。撇开早期宪政主义的公民观不谈，最近这些年来，新公共管理理论采用的是企业家政府的概念，呼吁政府像企业一样为顾客提供服务;而随后的新公共服务理论则认为政府与公民之间的关系完全不同于厂商和消费者的关系( Denhardt＆Denhardt，2000: 555) ;公民权概念和事实的存在，是政府提供服务的基本前提，这不仅代表着一种合同关系，更重要的是代表着一种政治和宪法关系。按照此民主公民权理论( Theories of Democratic Citizenship)，公民本身就是政府提供公共服务的主人，是真正的决策者，而不是被动的接受者(即使享受了顾客的待遇)。政府的作用是帮助公民表达并满足他们的利益，而不是试图控制或引导社会的方向。在传统理论中，政府作为“社会的指导”发挥中心作用，登哈特认为，现代生活的复杂性使得政府的这种角色不仅是不恰当的，也是不可能的( Denhardt＆Denhardt，2000: 553)。
因此，现代政府的改革，尤其公众参与，其真正的本质不是协助政府科学决策，也不是反映大多数民意，而是构建尽量多公民在协商基础上的共识，因为“公共利益来自于价值的分享对话”。D县改革虽然有许多创新之处，甚至决咨委的实质性运作已经让其改革增添了很多很不容易的亮点。但是，地方行政改革的政治限度即在于，在“政党居中”的国家体系中，政－社之间的关系仍然没有改变，其仍然类似前改革时代的“干部－群众关系”;对于公共部门而言，群众是被动的、是辅助的、甚至是工具性的，而决咨委的运作所带来的也不是公民协商，其有点类似研究者们所说的“协商威权主义”( consultative authoritarianism) ( He＆Thøgersen，2010: )。
同样的问题也反映在D县改革中的“监督机制”设计，虽然其在类似“行政三分”(图5)的概念上发展出了一套完整的“监督”概念，但这一概念在层次上仍然低于“党的权威”，其在本质上并非权力制衡( check and balance)。而如果政－社关系没有得到调整，行政改革仍然是有限度的，也是不会带来变革的。这一点，不仅是D县改革的问题，也是其他地方行政改革乃至整个中国行政改革设计的一个问题。
图5 D县“行政三分”
结论:实现“有变革的改革”
“中国无疑是个国家( country)，但国家还没有高度的制度化。国家看似强大，但制度很脆弱(郑永年，2001)”。在现代国家制度建设缺失的情况下，地方行政改革存在一连串紧张关系，并沦为回应市场转轨的策略性变革。这种策略是:让地方改革承载中央改革的任务，让科层组织改善替代国家制度建设。从局部出发的地方政府改革，无可避免地会遇到掣肘。地方做出的努力与突破呈现的是一种现有体制框架束缚下的有限偏离。这种偏离不会也不能触动整体国家治理结构，它或者是被设计的“精英领导的转型”( eliteled transition) ( Gilley，2004: 188)，或者是地方应对体制约束的变通行为。这种改革，可能成就了外表的风光，却隐藏了改革深处的隐痛。
从国家制度建设到体制改革到行政体制改革，再到行政改革的地方化，中国现代国家建设的这一替代性处理，其实质是回避“国家权力的合法性建设与社会权利诉求的正面冲突”，把矛盾压缩在行政组织这个更易于解决的技术范围，寄希望于科层组织设计的工具理性替代国家善治的价值理性。而事实是，现代行政体制必须依赖于政治体制总体布局上的制度化安排，将政府组织的制度化、精细化与规范化的变革嵌入合法的制度框架之内，才能真正解开行政改革困局。
中国改革三十多年后的今天，这种央地同构、地方先行的改革模式是否还能适应当下的社会发展，是否还能成为解决国家治理问题的有效工具?这是必须面对并且给以回应的问题。目前，体制转轨已经带来了国家、社会、市场关系的重大变化，产生了诸如经济结构失衡、国企民企失衡，政府与市场的失衡的重大结构性问题，改革如果不能在“结构转型”的基础上，进行宏观地系统性设计与部署，实现“有变革的改革”，恐难担当政府实现善治，社会实现转型的重任。
未来地方行政改革限度的超越，其指向有如下几点需要强调:其一，不要希望用地方改革来解决顶层改革的任务。地方有地方改革的任务，顶层有顶层改革的任务。具体是哪些任务，在实践中我们其实已经知道，目前的任务是列出清单，明晰思路，明确改革时间进度。其二，改革涉及到的不同权力主体，对顶层来说，是不同权力主体的边界划分及其法治化的问题，对地方来说，尤其是在省、市以下的基层，其核心是职责履行和公共服务供给效度问题。这意味着，诸如党政关系这一重要的权力主体关系，在不同层面的调整其重点可能是不同的。在具体实践中，县以下的基层政府，最重要的其实不是主体边界的分开，而是如何让不同主体协同共同回应好基层问题。其三，认真切实进行央地关系调整，主要是理顺财权和事权关系，建立职责共担体系。这一纵向关系的梳理，在当前其实比横向切割的大部制更关键。其四，在理念上，公民就是公权的中心和所有者。在公共事务实践中，公民角色是一个分层体系。从公民知晓到公民参与再到公民决定，在不同的公共事务中，这是一个需要合理设置与精心设计的层级链。但无论如何，公民知晓是一个底线。我将这称之为公共事务的“社会问责”( social accountability)。如何让公共事务决策过程让公民知晓，这是当下地方行政改革的一个关键问题。其五，在更大层面，地方行政改革涉及到司法与地方行政关系的调整。在相当长的一段时间内，中国地方政府其实在维稳压力下承担了大量“司法”功能。地方政府的核心职能是提供基本和重要的公共服务，但这一点只有当司法体系健全以后才可能更好实现。这是一个未来需要重点讨论的问题。
从改革到变革，路程实在太过漫长以至于我们经常看不到方向。在此过程中，务实持续的讨论，抛开分歧建构局部共识，用推进个案的实践精神实现共识，这是我们可以时时保证理性和方向的唯一路径!
①摘于“中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报http: / /news．xinhuanet．com/ziliao/2005－02/05/content _ 2550304．htm
②本文使用行政改革，与一行政体制改革等同。
③本部分具体讨论参见何艳玲、李丹《机构改革的限度及原因分析》，《政治学研究》2014年第3期。本文是在“机构改革”一文基础上对地方行政改革限度讨论的延续。
④参见习近平《中国绝不能在根本性问题上出现颠覆性错误》，凤凰网，http: / /news．ifeng．com/mainland/special/xijinpingapec/content－3/detail_2013_10/08/30103452_0．shtm。
⑤比如，林南在阐述地方合作主义时，提到D县的集体企业、区(镇)企业主导的经济模式，来比较经济要素的地方不同( Lin，1995) ;曹正汉、史晋川( 2009)在探讨地方政府应对市场化改革的策略一文中，也以D县的公有企业民营化改革为例，来验证地方政府抓住经济发展的主动权的策略。
⑥资料来自《D县社会体制改革情况汇报》，有修改，2012年收集。
⑦参见《邓小平文选》第2卷，人民出版社，2002年，第142页。
⑧参见:决咨委之惑，南方日报: 2012年6月15日。来源自http: / /epaper．nfdaily．cn/html/2012－06/15/content_7094051．htm
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〔责任编辑:王婷〕
作者简介:何艳玲，中山大学中国公共管理研究中心教授、博士生导师，2006hyl@ 163．com。广州，510275
