控制与赋权:中国政府的社会组织发展策略*
2016-05-10敬乂嘉
敬乂嘉
控制与赋权:中国政府的社会组织发展策略*
敬乂嘉
内容提要持续的经济改革和社会发展推动中国政府不断调整其社会组织发展策略。增强的国家能力、社会组织合法性的积累、对社会合作伙伴的真实需求、公共管理的现代化发展等因素，促使国家更多使用引导导向的控制策略，并全方位实施多种类型的赋权手段。发达地区的政府率先采取了控制与赋权并重的混合型社会组织发展策略，以培育具备高度专业竞争力同时政治上服从的社会组织。日益多维和复杂的社会组织发展策略，反映出在发展目标、约束条件、可用手段和政社关系等方面的变化。本文运用了多个案例讨论在地方和国家层面出现的社会组织发展策略，揭示中国社会体制发展的当下逻辑和取向。
关键词社会组织控制赋权法团主义国家社会关系
*本文系国家社科基金重点项目“政府购买公共服务研究(项目号: 14AZD047)的阶段性成果。本文在Asian Studies Review 39( 4)文章基础上发展完成。感谢复旦大学硕士生王浩的协助。
法团主义被广泛用于分析中国的国家社会关系，尤其是政府与社会组织之间的关系( Saich，2000; Ding，1998; Unger and Chan，1995; Oi，1992)。①该模型突出了国家对体制外社会组织的敌视态度，强调了国家与在不同程度上作为行政机关延伸的社会组织之间的共生关系。该体制的一般政策要求是限制公民社会的自主性，使其保持为行政机关的附属部分。社会控制的政策取向基于一个基本假设，即只有在消除或限制独立的社会行动者及其所附带的不确定性时，一个集权式的政治经济系统才能有效运行。
但是自1990年代以来，经济市场化和社会重构带来了中国法团主义实践的新变化( Saich，2000 ; Fulda et．al．，2012; Kojima，et．al．，2012)。首先，多元社会和混合价值体系的出现，削弱了国家作为社会合法性的垄断拥有者的地位。原体制经济和意识形态权威的下降，以及对社会组织自治的社会共识的增长，共同侵蚀了以控制为基本取向的社会管理体制。在国家对社会组织的政治与社会合法性的权威分配变得有限的情况下，政府与社会组织之间的交换和交易行为随之增长。同时，面对日益增加的社会问题和公共服务需求，国家也自觉地放弃了全能政府的角色，而转向市场的、社会的和混合性的冲突解决和服务提供方式。务实的地方政府具有更加强烈的意愿去促进社会组织的发展，尤其在地方经济发展和社会公共服务提供等领域。在这样的背景下，对社会组织的分权化政府管理在1990年代得到了制度化，非正式和非官方的社会组织数量也急剧增加( Hildebrandt，2011)。
尽管政府与社会组织相互作用的观点越来越流行，但中国的政府与社会组织关系仍然主要是通过政府行为来塑造的，不论是单向的还是多少基于共识的行为。本文研究近年来中国政府为发展社会组织而采取的策略及其变化。尽管政府希望维持对社会组织的有效控制，新的实用需要、资源约束、行政改革和外部学习都使得政府的社会组织发展策略更加复杂化，任何单一维度的政策取向都变得不切实际。对这些变化的进一步探究或许能够丰富对不断演进的政府与社会组织关系的理解，弄清在空前多样和复杂的制度条件下，中国政府的社会组织发展策略的内在理性。因此，本文首先建构了一个实现控制与赋权双重目标的政府策略框架，并通过若干个中央与地方的政策与实践案例，观察政府如何实现在多重诉求与制约因素之间的平衡。最后本文总结了该研究对中国政府与社会组织关系发展的意义和前景。
控制与赋权:新变化与政府策略
很多研究中国社会组织的文献都指出，政府对社会组织的态度正在发生转变。除了对社会组织政治立场的一贯重视，政府愈发需要它们的信息、知识、资源甚至合法性( Teets，2009; Jing and Chen，2012; Donahue，Eggleston，Jing，and Zeckhauser，2013)。与之相应，官方文件中对社会组织的定调也变得越来越积极和鼓励。2006年党的十六届六中全会将“健全社会组织，增强服务社会功能”作为和谐社会的重要内容，新的十六字社会管理格局除了要求党委领导和政府负责外，还融入了社会协同和公众参与。次年，十七大将“社会建设”与政治建设、经济建设、文化建设并列为政府的主要工作任务，期望社会组织在提供社会服务和解决社会问题中扮演更加积极的角色。2013年召开的十八届三中全会则更进一步地强调了社会组织在协商民主中的角色，即与政权机关、行政机关以及基层群众组织共同发挥作用。
虽然通常情况下政策文件与其实际贯彻之间存在差距，但这些政治话语的变化无疑反映了一个重要趋势:政府的社会组织发展策略正转向更加柔性和激励导向的控制，以及更加实用的赋权。换言之，可以通过非强制性的手段来避免政府与社会组织间的政治对抗性;而在双方具有共同利益的领域，可以投入真实的热情和努力来构建政府与社会组织的补充与互补关系。这些变化使中国的社会体制更加多元，正试图形成一种国家领导下的社会组织繁荣。
有关政府的社会组织策略的现有文献只是部分注意到了这些变化。康晓光和韩恒( 2006)提出了“分类控制”的概念，来描述国家基于社会组织的立场和公共服务提供而采取的不同态度与政策。他们的分析强调社会组织对国家的单方面资源依赖和后者采取单边和复杂行动的能力和自由。在“行政吸纳政治”的大框架下，邓正来和丁轶( 2012)提出“监护型控制”的思想，即国家是一个带有内部偏好差异的多元概念，同时国家监管在一个机会主义的政府间监管框架下发展变化。刘鹏( 2011)提出“嵌入型监管”来理解日益具有诱致和互动性质的规制，总结出运用正式制度与控制来执行规制的趋势。尽管程度不同，现有研究倾向于讨论政府对社会组织的不信任甚至敌对态度，以及由此采取的压制、防卫和吸纳等策略。
现有研究因为一些新条件的出现而需要显著扩展。首先，中国国家能力的增强，使得其权变性的社会组织发展框架更具微妙和包容的特征。王绍光和胡鞍钢( 1993)所指出的四种国家能力，在1990年代以来都获得不同程度的强化。这给了国家更多的资源和自信，来实施新的多样和互动的社会组织管理。一个根本性的变化在于，就如美国一样，中国政府开始通过对特定目标的财务支持，来激发社会组织的顺从和支持。同时，国家机构能力不断增强，可以有效实施政策和管制职能，减少在国家监督中存在的空白。民政、银行、公安、财税和其他部门可以更为无缝地提供相互协作的管理和服务。增长的国家能力使得政府可以超越“分类控制”的策略而补之以更为柔性的方法，例如对社会信誉的审慎分配，以及基于信任的资源分享等吸纳策略。
另一个重要因素是社会组织合法性的提升。官员以及社会大众对社会组织的认知不足，限制了中国官员采用其他备选策略的倾向和热情。这一情况随着中国的全球化、网络普及和社会组织增长的影响而得到改变。社会组织在2008年四川大地震中的积极作用引起了全国性的关注( Teets，2009)。党和国家的政策文件越来越多地肯定社会组织的作用，一些地方政府开始将社会组织作为社会合法性的标签，并用正式措施肯定了这种观念。例如2011年，深圳市政府开始将每万人口的社会组织数作为辖区内下级政府的一个绩效考核指标。在2011年初，上海的一个地方官员也在一个公开会议上提醒政府官员不要对社会组织“示强”，而要对其“示好”。
第三个因素是对有能力的社会组织合作者的现实需求。经过多轮行政改革，中国政府很大程度上将自己从直接的社会服务提供的角色中抽离出来。同时，老龄化、国内人口迁移、城市贫困以及多种多样的社会、社区和家庭问题提出了更多的公共服务需求。对专业化和有能力的社会组织的现实需求，使得政府对社会组织的态度由消极转向积极。现实需求同样使得政府对一些明显不合规的社会组织采取了低调容忍的态度( Spires，2011)。政府运营的社会组织往往规模小、不专业，是追随者而非创新者，会促使面临社会服务紧迫需求的地方政府转而重视市场化的社会组织。政府无法再维持对社会组织的“宏观支持、微观控制”的政策(俞可平，2006)。
最后，公共部门的制度改革也促使中国政府调整社会组织策略。中国公共行政正快速现代化，不同程度地从西方引入以问责、透明、参与和法治等价值为取向的治理经验。基于理性和规则的管理正在修正传统的基于偏爱和非正式互动的政府与社会组织关系。例如，使用政府资金购买社会组织服务正日益纳入到政府采购的制度规范中。竞标、绩效评估和审计等都促使政府与社会组织关系走向更加开放、正式、目标导向与基于契约。政社分开在改革话语中早已成为正统。制度发展为自主的和市场导向的社会组织的繁荣提供了条件。
1．丰富化的控制策略
基于以上分析，本文对政府的控制策略和授权策略进行分类和分析，以揭示政府对社会组织策略的微妙变化。
控制指政府采取措施确保社会组织遵循现有政治和法律体制。在理想情况下，控制策略带来社会组织对政府的政治权威和领导力的积极拥护;最低限度则是避免后者致力于与政府的政治争议和冲突，尤其对前者的公开政治挑战。中国政府在社会组织控制中的单一性支配性地位，不仅仅是源自其威权式政治体制，也源自横向和纵向的社会组织问责机制的缺乏( Ebrahim，2010)。近年来，一些体制内社会组织丑闻频发，使人们认为有必要加强有关监管部门施加更加有力的自上而下的问责。
本文采用两个维度来对政府的控制策略进行分类(见表1)，包括政府掌握的资源和实行控制的方式。当然，政府对不同资源和不同控制方式的混合使用是可能的，有时甚至是必须的。表1反映了不同模式的控制策略，其中，财政资源和引导手段的重要性在不断增加。
表1 政府的控制策略
控制策略I是最为传统但缺乏弹性的政治和组织控制。通过登记注册限制、业务监控和法律制裁的方法，政府直接决定社会组织的法律地位。随着中国社会对社会组织合法性的共识增加，以限制为目的的严格控制带来公民的反感，形成政策调整的压力。同时，对有意培育某些类型社会组织来实现创新和发展的地方政府和部门，也深感有必要增加社会控制的灵活性和弹性。
控制策略II代表政府对社会组织的资金来源和管理进行监管。政府决定社会组织的税收豁免待遇和向使用者进行服务收费的资格。政府也可通过给予或收回税收减免政策来影响公民和企业向社会组织的捐款。更进一步，在资金使用方面的规制，例如使用合同经费来购买固定资产和对盈余的处置，对社会组织的财务策略与组织运行都会产生巨大影响。对社会组织的集中清理运动逐渐由这些对财务事项的日常规制所替代。对基金会的建立和运营的规制，也在很大程度上影响了经济资本如何流入到各种社会性活动中。
控制策略III代表政府与社会组织分享合法性资源。政府通过社会组织排名、评优、咨询、联席会议、试点项目以及其他正式和非正式的活动，实现对后者的吸纳和引导。在强政府的中国社会中，与政府的联系是社会地位的象征。通过参与这些活动，社会组织能够证明它们的善意和承诺，从而收获知名度、声誉和信任，同时也获得参与社会网络和实现资源交换的重要机会。
控制策略IV代表对于社会组织的财政资源支持。财政资源可以被直接用于维护政治稳定，也可被用于实现与社会组织的共识和目标整合。为了从政府那里获得补贴与合同，社会组织可能必须抛弃政治异见，专注于政府的优先政策取向。
2．演进中的赋权策略
赋权指政府采取措施推动社会组织成长和能力建设，从而能够独立地或与政府合作来满足社会需求。尽管社会组织的有序政治参与已经为官方所认可，社会组织参与倡导性活动的空间有所扩大( Zhang and Guo，2012)，尤其在环保等领域，但政府赋权的核心是提升组织的专业性和服务能力。近期两个关于上海市社会组织的调研发现，大多数社会组织起步晚、规模小并且专业性不高( Jing and Chen，2012; Jing and Gong，2012)。社会慈善事业基础薄弱、非营利部门不发达、政府财政充裕以及实施严格的社会管控等条件，共同造就了只有政府才能担当社会组织发展的主要推动力的现实。现实发展也表明，中国政府已经开始有意识地通过系统性的选择性赋权，来推进实现社会建设的总体目标( Jing and Gong，2012)。已有文献也指出中国社会组织几乎毫无例外存在一种倾向，即与政府建立紧密关系( Zhan and Tang，2013)和协商合作( Saich，2000)。
在对社会组织进行赋权的过程中，政府面临着两个选择(见表2)。首先，赋什么权?政府可能关注于通过推进社会组织内部和外部治理，来培育有效的社会组织，或是关注于提高社会组织的服务绩效。第二，如何赋权?政策目标可以是通过行政方式实现，或者通过市场或准市场方式来实现。行政方式倾向于是命令式的直接的，更适用于与政府存在依附关系的社会组织;而市场或准市场方式则倾向于依靠市场激励和竞争，为那些与政府之间没有密切联系的社会组织提供更多的准入机会。在表2展示的策略中，政府正更多地使用市场或准市场的手段。
表2 政府的赋权策略
赋权策略V代表了直接的行政意图及其实施，以推进发展具备完善治理结构和较高服务能力的社会组织。这种策略可以快速形成特定的、专业方向明确的和较大规模的服务能力，当然也可能导致社会组织对政府的过度依赖。
赋权策略VI避免直接的政治干预，政府通过市场或准市场的方法来促进和鼓励社会组织的发展。该策略意图发展有能力的社会组织，但并不指向具体的服务需求。一般方法是界定受支持的社会组织的范围，并运用政府补助和津贴对遴选出来合格的组织给予支持。这种一定程度间接管理的方法有助于促进创新、竞争和专业化管理。
赋权策略VII指的是政府通过政策、立法和规制等方式，解决社会服务市场的供给方和需求方所面临的问题。政府可以利用政策来促使社会组织提高专业性、效率和绩效管理，例如对社会组织中有资质的社会工作者比例提出要求。对于政府资金支持的计划，政府可通过设定质量要求、流程标准、绩效考核方法、审计和其他要求，以激励和引导社会组织去注重绩效。
赋权策略VIII运用市场和准市场的手段来提高非营利部门的服务绩效。最常见的做法是通过市场竞争来决定谁来获得政府的合同。政府也可依靠顾客、公民、社团或媒体等利益相关者来评估绩效。
变化中的社会组织发展策略:多案例分析
上文扼要阐述了中国政府发展社会组织的不同策略。下文将结合中国各层面尤其是地方的实践发展，具体阐释这些策略是如何设计和实施的，并分析它们是如何影响了社会组织发展以及政府与社会组织的关系。
1．案例一(强制手段—合法性资源) :双重管理制度
双重管理制度作为中国社会组织管理制度的基本框架，经由1989年中央政府颁布《社会团体登记管理条例》而确立。该条例在1998年得到修订，并在同年颁布了贯彻类似逻辑的《民办非企业单位登记管理暂行条例》。尽管这两个条例提供了社会组织登记注册的正式渠道，但其主要目的是通过设定较高的准入门槛来控制和限制社会组织(何增科，2010)。为了成为法人，取得参与市场和社会事务的合法身份，民办非企业单位和社会团体必须找到县处级及以上的政府部门作为业务主管单位，然后向与业务主管单位同级的民政部门提出登记注册申请。此外，在一个行政管辖范围内，每类社会组织只能有一个组织能够登记注册，这就排除了竞争和合作的可能性。②另外，双重管理制度也不允许社会组织在全国范围内形成正式网络，例如建立地方分支机构等。
双重管理制度旨在推动建立服务政府部门利益或政策的社会组织。业务主管部门通常要为所挂靠的社会组织的政治正确性负责。如表3所示，1998年后对双重管理制度的实行，直接导致了社会团体数量的减少，直到2005年才恢复到1998年的水平。与此同时，该制度下诞生的民办非企业单位，其数量增长却十分迅速。③相比较而言，基金会面临的准入门槛是最高的，需要省级政府部门作为其业务主管单位，并且原始注册资金不得低于两百万人民币。对外部社会组织的不信任、对社会组织竞争的法律限制、政府部门的管理负担以及现存社会组织与其主管单位之间的共生关系等诸多因素，都限制了社会组织的增长，尤其是那些缺乏政府背景的社会组织。到2012年底，国内仅有499029个正式登记注册的社会组织，相比逾13亿的总人口，中国社会组织的人口密度是非常低的。
表3 1998－2013年中国已登记注册的社会组织数量
在双重管理制度下，体制外的社会组织或者一直保持非正式的状态，或者注册为工商企业组织。④同时，政党机关、政府部门以及部分事业单位又可以成立无需注册的社会组织来促进政策实施或执行某些功能。双重管理制度在很大程度上将社会组织变成政府的延伸，这往往束缚了那些试图激活社会活力的地方政府和官员的手脚。试探性和选择性的放松管制首先在地方层面试点，例如，浦东新区政府率先允许已被官方承认但未登记的社区社会组织签订公共服务合同;自2011 年2月开始，北京市政府允许工商经济类、社会福利类、公益慈善类、社会服务类社会组织直接进行登记，无需再找主管单位; 2012年7月，广东省将这一政策进一步扩大适用于所有类型的社会组织。2013年11月召开的党的十八届三中全会要求“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记”。这项新政策鼓励参与和竞争，实际上使得这些类别的社会组织不再受制于垄断唯一的区域性限制。该政策也再次确认了“政社分开”的原则。
2．案例二(强制手段—财政资源) :公益捐赠税前扣除与社会组织免税
公益捐赠税前扣除和社会组织免税是确保社会组织能够在财政上可持续发展的关键政策。2005年，在美国国税局登记注册的130万个社会组织中，大约有63%是适用501(c)(3)条款的公益慈善组织。按照该条款，这些公益慈善组织享有免税资格，对这些组织的捐款也享受税前扣除优惠。在这些优惠政策与其他因素共同作用下，这些组织在2005年的收入达到了1．1万亿美元。
中国在20世纪90年代才开始实施公益捐赠税前扣除政策。1999年《公益事业捐赠法》规定企业和个人捐赠财产用于公益事业，“享受所得税方面的优惠”，但并未作出明确规定。2007年和2008年，财政部、国家税务总局以及民政部发布了两个通知，将税前扣除限于对官方特别认可的社会团体与基金会的公益捐赠。通知授权这三个中央部门联合审批已登记的国家级社会组织的免税资格，并由其省级下级部门联合审批省级社会组织。该资格的申请和审批都是年度性的。
当前的公益捐赠税前扣除政策除了门槛高以外，还有一定随意性。首先，社会组织很难通过各部门的联合审批。2008年，三部门只给予了69个国家级社会组织享有税前扣除资格，例如中国红十字基金会和中国人口福利基金会。从2009年到2012年，这一数字分别增长到89、104、120 和148个。地方之间差别很大。浙江省在2009年批准了200个社会组织，数量居全国第一。而到2011年初，上海只批准了92家基金会和11个社会团体享有该权利。狭窄的免税资格范围使得捐款只流向很小一部分社会组织。其次，民办非企业单位并未包含在免税对象中，而它的数量占到了社会组织的一半。第三，根据规定，可免税收入不得超过企业所得的12%以及个人所得的30%，这不利于形成对公益捐赠的激励。
社会组织的免税也开始于20世纪90年代。1999年国家税务总局发布了《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》，免除合格的社会团体和民办非企业单位从特定渠道获得收入的所得税及营业税，例如政府拨款、补贴和社会捐赠。2008年颁布的《企业所得税法》以及2009年由财政部、国家税务总局联合发布的有关社会组织免税的通知，规定只有审批合格的社会组织才能享有所得税免除，并且免除范围不包括服务性收入和营利性收入。此外，该通知允许县级及以上的政府财政和税务部门对提交申请的同级社会组织进行审批，赋予其为期五年的免税资格。广东省较为积极地实施了该政策。广州市在2012年批准了70个社会组织，而在2011年只批准了24个;截止2013年12月，东莞市总共批准了84个社会组织的免税资格。尽管取得免税资格的认定非常不易，免税收入的范围也通常局限于:(1)社会捐赠收入;(2)政府拨款或补贴，但不包括政府采购支出;(3)会员费;(4)免税收入的利息;(5)其他由财政部和国家税务总局认定的免税收入。由于这些收入可能只占到社会组织总收入的很小一部分，所以免税政策的影响是有限的⑤。
3．案例三(引导手段—合法性资源):柔性吸纳
政府可以通过许多柔性手段与已登记和未登记的社会组织共享合法性。由于社会组织发展水平不高，中国民众对政府的信任程度远高于对社会组织的信任。为了获取物质资源及其他利益，社会组织常常会积极地建立和密切地保持与政府的联系。一项对上海116个获得政府采购合同的社会组织的调查显示，尽管这些社会组织将“获取新的资金来源”作为与政府签订合同的重要原因(在五分制的李克特计量表中获得1．84分，1－5分表示从最重要到最不重要)，但“提高组织知名度和形象”以微弱的优势被选为最重要的影响因素(1．81分，Jing and Chen，2012)。
中国政府正在有意识地通过正式和非正式的手段分享其合法性。颁奖和社会组织排名是将社会组织与主流价值观念以及政府政策衔接起来的常见方式。例如上海市静安区每年对社会组织进行“突出贡献社会组织”评选，评定的标准包括拥护党的领导(20分，例如支持党建工作开展)、组织运作规范(20分，例如严格遵守社会组织财务制度)、区域贡献突出(30分，例如竞争力在全国领先)、品牌社会影响显著(30分，例如获得市级、国家级荣誉)。2012年共有14个社会组织参与了评比。此外，一些地方政府还将社会组织纳入到当地社区治理体系中，例如上海市延吉街道办事处就邀请社会组织加入社区睦邻中心顾问委员会，每个月定期参与讨论邻里事务。
非正式的认可方式也会对社会组织带来实际影响。受邀参与政府的各项会议，尤其是在会上反映情况和发表意见，不仅使社会组织受到关注，也为其提供了建立网络的机会。政府官员的实地调研和留言、在公开场合对社会组织的点名和赞扬，都让社会组织极为看重。在上海的调研发现，参与“上海公益伙伴日”等活动，或是被写入“上海市公益黄页”中，都是社会组织与政府交流和获得认同的方式。经常被邀请参与决策过程或政策咨询，是最好的证明社会组织进入公共权力过程甚至与政府分享权力的符号。政府部门对这些稀有资源的配置是理性和谨慎的，以最大化社会管理的效果。
地方的实践也显示出对社会组织领导人越来越多的政治吸纳。2008年，上海柏万青志愿者工作室的创建人柏万青成为上海市人大代表，她领导的工作室和她主持的上海东方电视台娱乐频道《新老娘舅》节目，成为在上海社区服务尤其冲突调解上的一个亮点。新途社区健康促进社的创始人郭小牧也是一个成功的社会组织管理者，在老年人健康干预领域取得出色业绩，由此成为上海市社会工作者协会的秘书长。2013年，她和另外一位成功的社会组织——恩派公益组织发展中心——创建人吕朝一同成为上海市政协的代表，这也是政协代表中首次纳入社会组织界别。类似的现象不胜枚举，反映出政府对社会组织领域新崛起的社会精英的态度变得更加包容。
4．案例四(引导手段—财政资源) :政府购买服务
政府购买公共服务可被视为一种间接的、以激励为基础的控制策略，形成社会组织对政府的资金依赖。政府的资金支持往往基于公开的或默认的政治忠诚或顺从。由于政府购买社会组织服务是国际上的普遍发展趋势( Brooks 2000; O’Regan and Oster 2002)，社会组织政治自主性的持续减少也成为了一个普遍趋势。系统地利用政府购买服务来强化政治领导需要两个前提条件，即财政充裕和政府的主动意识——这两个条件在中国都已具备。
中国政府最早的购买服务伙伴主要是营利企业。政府采购在20世纪90年代的地方实践中率先出现，2002年通过的《政府采购法》，规定政府可以用采购方式获得商品、公共工程和公共服务。对公共服务外部购买总水平的统计显示，在2002 －2004年间，中国政府将大约四分之一的服务性支出用于雇佣非机关事业单位的劳动力( Jing，2008)，形成了具有中国特色的“影子政府”( Light，1999)。相比较而言，向社会组织购买公共服务在近年来刚刚兴起，规模较小而且主要通过非正式的渠道，但其扩张十分迅速。21世纪以来财政收入的快速增长⑥，以及政府的和谐社会发展方向，刺激了政府社会性支出的增加，也促使能力有限的政府更多地借助外部力量。早前对国内1508个社会组织的调查显示，其收入的54%来源于政府的财政拨款、补贴和项目经费(邓国胜，2001)。个别的案例表明，一些财政充裕的地方政府正大规模地与社会组织合作提供社会服务。2012年初，上海市浦东新区残疾人联合会与社会组织开展了20个残疾人服务项目，这些项目的总资金超过了1亿元人民币。该模式在体量较小的嘉定区得以复制，2010年嘉定区残联向社会组织购买服务的合同总额为112万元，在2012年这个数字增长到了700万元。
在发展外部合作关系的过程中，政府总体上仍倾向于与那些与政府存在各种正式或非正式依赖关系的组织进行合作，例如国有企业和体制内社会组织( Francis，2001)。原因是多种多样的，包括政治承诺、信任、组织利益、管理便利等。当前的一个新趋势在于，为获得灵活性和市场优势，政府不断扩大与那些缺乏稳固政治关系的社会组织的服务关系——这种行为依然以政治上的安全为前提。正式合同一般会明确要求合同商遵循法律框架与党和政府的政策;非营利合同商也非常清楚，它们必须照顾政府相对方的政治关切。通过提供资金，地方政府处于一个有利的地位，可以对社会组织实施问责。
近期的发展体现了中国政府推进社会服务合同外包的决心。2013年9月，国务院办公厅颁布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，要求“凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题”。这项通知看起来就像是1966年美国联邦政府管理与预算办公室颁布的A－76通知的翻版，但前者的实施范围比后者更加广泛，因为前者还适用于地方政府以及非商业性服务。这项通知为广泛运用公共服务购买来促进社会组织发展奠定了政策基础。
5．案例五(行政手段—组织发展) :打造旗舰组织
对专业性社会组织的迫切需求，有时会导致资源丰富的政府直接着手创建社会组织。一个典型的案例是2003年，由上海市政法委牵头成立了三个社会组织——新航社区服务总站、阳光社区青少年事务中心和自强社会服务总社。这些机构旨在为社区矫正人员、“失学、失业、失管”社区青少年和药物滥用人员提供专业社会工作服务，三家组织的业务主管单位分别为市社区矫正办公室、市青少年事务办公室以及市禁毒委员会办公室。随后这些组织与它们的主管单位建立了合同关系，同时这些社会组织的分支机构与上海各区县政府也建立了合同关系。2007年的一份调查报告显示政府对于这三个社会组织的年度财政支出为6000余万元(贾西津，2007)。
地方政府还会通过支持枢纽型社会组织来促进社会组织的发展。一个突出的案例是2007年上海市静安区成立的静安区社会组织联合会，该联合会下辖区内五个街道的社会组织联合会以及区内的文化、教育、养老等不同领域的联合会，形成5 + X的结构，为当地的社会组织提供一系列支持和服务，包括组织孵化、注册协助、能力建设、培训服务、信息交流、宣传推广、网络建设和资源共享等。2012年，静安区共有409个专业性的社会组织，每万名居民当中就有14个，而上海市的该数值是7个，全国的平均水平是3个。一些社会组织在当地甚至在全国都享有很高的知名度，例如柏万青志愿者工作室。
通过行政手段促进社会组织发展的方法是迅速和可控的，也使得行政机关在日益增加的社会服务预算中持续占有最大的份额。但另一方面，这种方法也会造成政府的过度干预以及社会组织发展活力的不足。在草根组织看来，政府创办的社会组织往往是官僚的、僵化的、缺乏创造性和不专业的，对这些组织所拥有的垄断性地位和强大的政治支持，它们通常会毫不掩饰地表达它们的反感态度。
6．案例六(市场手段—组织发展) :公益创投
为了克服直接的行政手段可能造成的消极影响，一些地方政府进行了政策变革，采取市场和准市场手段，为社会组织发展提供更大的灵活性、参与性和自主性。近年来的一个范例是公益创投的兴起和发展( Jing and Gong，2012)。2009年上海市民政局启动了年度公益创投项目，旨在促进处于起步阶段的社会组织的业务创新和组织发展。尽管在西方成长起来的公益创投是一种基于市场的社会创新模式( Letts，Ryan，and Grossman，1997; Van Slyke and Newman，2006)，上海公益创投项目的唯一资金来源是上海市民政局。但上海市民政局并未直接运营该项目，而与一个非官方的社会组织——恩派公益组织发展中心——签订了项目运作协议。
在2009－2010年首年项目评审期间，共有154个社会组织向恩派公益组织发展中心提交了能力建设计划，这些方案主要针对福利彩票公益金的服务对象，包括老人、残疾人、低收入家庭和儿童。由专家、政府官员和学者组成的评估委员会对提交的计划进行评估，标准包括与社区需求的一致程度( 30分)、项目设计(总共40分:创新性，20分;可操作性，10分;可持续性，5分;可复制性，5分)、执行团队的能力( 30分)。最终有57个社会组织得到了总计1000万元的资助，其中25个组织能够被明确界定为政府运作的社会组织( Jing and Gong，2012)。
上海的公益创投模式很快引起了其他地方政府的兴趣。深圳市自2010年开始引进该模式;广州市也于2013年发布了一项关于公益创投的试行政策，规定在接下来的五年中每年投入1600万元的项目预算经费;深圳恩派作为上海恩派公益组织发展中心的分支机构，受到广东省东莞市政府的邀请，对资金总额达到1000万元的公益创投项目进行设计和管理;上海市延泽社会工作发展中心也曾前往江苏省昆山市，实施由当地政府提供资金的两个公益创投项目。
政府通过市场来支持社会组织发展的方式是多种多样的。例如有的地方政府建立社会组织孵化园区，委托一个社会组织对其进行管理，为入驻园区的未注册或已注册的社会组织提供免费的办公场地、培训和咨询服务。通过参与这些项目，发展初期的社会组织能够有很好的机会去获取资金，了解公共部门的机构和程序，与政府官员或其他社会组织成员进行交流，并获得社会组织管理所需的技能和领导力等。
7．案例七(行政手段—服务绩效) :制度建设
随着政府购买公共服务的增加，社会组织的服务绩效受到越来越多的关注。由社会组织提供公共服务并不一定能够带来好的结果。由于腐败、透明度不高、缺乏竞争和所谓的志愿失灵等原因，结果有时会变得更糟( Salamon，1987)。作为服务需求者和政策制定者，政府不得不承担社会组织制度建设的任务。
地方政府和中央政府作为需求方和资金提供方，一直在努力减少需求方面的不完善。一个首要问题是向社会组织购买服务的范围，这直接影响到社会组织的可用资源以及它们提高专业能力的方向和领域。在2002年颁布的《政府采购法》当中提到了服务采购，但实际主要适用在了由政府直接消费的商业性和专业性服务，而并没有适用于公民所享受的社会服务。对社会服务的购买是高度分权的，地方政府及其部门被赋予了很大的自由裁量权，可以自主地选择不同的模式。2012年5月，广东省政府首次系统性地提出了省级政府部门可以向社会组织购买的服务项目目录，其中一级目录共有五项分类，包括基本公共服务、社会事务服务、行业管理与协调、技术服务、政府履职所需辅助性和技术性服务等，这些服务类别又进一步细分为包含49项的二级目录和包含262项的三级目录。
后续的一个问题是如何管理政府购买服务的过程。社会服务的购买通常规模小、种类多，并且常常是专门针对社区需要而量身订做的，由现有的政府采购中心进行集中性采购面临很多问题。目前主要由地方政府及其部门根据情况制定购买过程和标准。例如上海市嘉定区残联就为社会服务购买制定了详细的购买程序，涵盖了从需求界定到合同续签等10多个阶段。从总体趋势来看，政府购买过程正朝着更加规范、更具竞争性和更加透明的方向发展。当前的一个重要问题，是如何实现购买服务与政府采购制度的对接——社会服务的特殊性使得简单化地将采购制度套用过来会造成很多问题。
伴随着以上变化，社会服务购买也被逐步纳入财政预算中。原先服务购买作为创新，常以专项基金或政府预算外收入来支付⑦，这种情况既不利于贯彻财政纪律，资金的持续性和增长也难以保证。近年来，政府逐渐将专项资金的使用置于财政监管之下，并不断在财政预算中增加社会服务购买经费，这样审计和绩效评估也就随之适用。2013年国务院办公厅发布的购买服务指导性意见强调，要“建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价”，并且“评价结果向社会公布”。
供给方的不完善也可能会导致直接或间接的行政干预。地方政府采取了各项措施，促使社会组织适应财务管理、审计、法律遵从、人事管理、档案和数据管理等方面的要求，并制定政策鼓励注册社工及其他专业人员，对社会组织提供补贴，并为其领导者提供培训。某些地方政府还试验性地引进了社会信用体系。深圳市政府2012年宣布为已注册的社会组织创建信用档案，记录其基本活动、收支情况以及捐赠收入。
8．案例八(市场手段—服务绩效) :社区公益服务招投标项目
社会服务的竞争性招投标作为一种促进绩效提升的策略，在中国日益得到采纳。它最早出现在2005年江西省的一个中央政府支持的扶贫项目，6个社会组织通过竞争获得了总值1100万元的合同( Jing and Savas，2009)。此后，上海、深圳等都市政府开始试行社会服务招投标，认为引入竞争能够控制成本和提高绩效( Savas，2002)。竞争性招投标还被认为能使政府与社会组织间的关系变得更加正式、透明、问责和客观。这些都是委托代理关系的特征，即运用高能激励、严格监督和正式的绩效考核来实现绩效的最大化( Jing and Chen，2012)。上海市自2009年起举办的社区公益服务招投标项目就是一个备受瞩目的范例。上海市民政局从福利彩票公益金收入中拨款3500万元，对各区县民政局设计和资助的社区公益服务项目提供配套补贴，这些项目都必须提交给市民政局并进入到招投标程序中。社会组织和事业单位在上海市社区服务中心组织的招投标平台上去竞争这些项目。从2009年6月到2010年5月，在274个竞标参与者中，共有116个组织获得了127个项目(见表4)。
表4 2009－2010年上海市社区公益服务招投标项目简况
政府开展招投标项目的一个重要经验就在于如何创造和保持竞争。政府缺乏对竞争的真实兴趣和知识、高的交易成本、政治不确定性、政府与社会组织间的内部化关系、社会服务的复杂性、缺乏活跃而有企业家精神的社会组织等因素，都使得竞争的实际水平受到很大限制。依附于政府的社会组织能够利用它们与政府之间的联系和在位者优势，有效规避潜在竞争者的挑战。尽管竞争性招标已经成为一个总体趋势，政府还必须学会对市场手段的使用，才能够创造和保持合理的竞争( Brown and Potoski，2004)。“聪明买家”( smart buyer)的问题在不同政治体制和政府层级中都普遍存在。
结论
中国正处于社会发展和转型的关键时期。持续的市场化改革和日益加强的党的领导，使得多元主义—法团主义的分析模式不能在中国简单适用。中国的政府与社会组织关系不是线性的。中国的社会组织发展还处在一个快速而不稳定的阶段，这加剧了政府与社会组织互动的复杂性。
政治控制和社会稳定仍然是社会组织政策的核心。在双重管理制度有选择地放松的同时，政府采取了一些新的控制措施，例如要求在两新组织内开展党建工作。随着社会组织日益正式化，成为职业性的机构，财政控制手段变得日益重要。与传统控制的冰冷面孔相比，利用引导手段进行控制成为一个新的趋势，这种手段较少强调等级和单向控制，较多地以激励和合作为基础。尽管发生了很多变化，政府的控制能力并未出现削弱的迹象。在一个崇尚小政府和市场规则的时代，全能政府在意识形态、财政和实践上都难以为继，其对有能力和归顺的社会组织的需求也日益显著。社会组织被寄望发挥补充性的乃至互补性的作用，协助政府回应新的社会服务和问题。除行政手段外，政府还越来越多地使用市场手段和准市场手段来推动社会组织的成长和绩效提高，并且有所成效。
本文没有采纳当前很多研究所使用的严格的权变策略框架。许多现有文献将政府的社会组织政策置于一个线性的框架下，通常以支持和反对作为政策的两头。即使在本文所讨论的新情况出现之前，这种一对一的关系与现实情况也有较大差距。本文所提出的策略矩阵反映了现实的复杂性，多样化的策略可以同时在一个或多个组织上应用。例如，对一个特定的社会组织，控制和赋权的策略可以同时使用。对不同的社会组织，例如体制内的和草根的组织，它们都能够参与到竞争性招投标项目，也都能实现与政府的合法性分享。对投身于社会组织管理和发展的政府，关键问题不是选择控制或赋权，或者选择某种控制策略或赋权策略，而是对各种策略进行综合运用。当政府目标变得更加多元和模糊，政府对因果关系难以确定，以及当分权的系统不允许单一的策略或行动时，以上这些策略及其组合会变得更加复杂。
从政府的角度，理想的情景是发展兼具政治忠诚和专业能力的社会组织。事实上，对控制和赋权策略的选择性使用，其实质仍然是铺就一条在21世纪的新形势下培养“又红又专”社会组织的道路。本文阐述的八种策略具有相互包容和加强的关系。例如，以激励为基础的控制通常具有某些赋权的成分，可能会激发社会组织更愿意顺应和追随政府。与社会组织分享政府的合法性和财政资源，即使是出于加强控制的目的，也能起到增加它们自主权的赋权效果。同时，对社会组织直接或间接赋权的基本前提，是不创造或加强政治上的反对力量。某些策略之间的差别并不显著。例如服务外包和竞争性招投标都由政府为社会组织提供资金。不过后者着力于运用正式的和有规律的竞争，更关注专业能力，一定程度会制约顾客主义和政治联盟主导的现象。
无论策略如何，当前对社会组织管理制度框架的调整及实践，在整体上都展现出一个去政治化的发展方向。社会组织既不再被要求和被期望成为一个由政治驱动或捆绑的无效率组织，也不允许成为政治体制的对立面。这样一个非营利部门与西方意义上的公民社会不同，它存于一张精心编制的控制之网中，同时也具备了进行专业和组织发展的无限潜力。专注于提供服务，创造就业，获得社会认同和经济收益，这是为社会组织设计的社会企业发展道路，而去政治化的社会组织是可以享受高度自主权的。
去政治化的走向在一个政治化的政社关系大背景下面临先天的局限性;正如控制与赋权之间的理想合力并不一定能够实现。尽管政府对柔性控制的使用提供了为社会组织赋权的更多空间，前者对后者的限制作用仍然是明显的。从对四种赋权策略的使用上看，它们推动社会组织发展的潜能，很大程度受到政治环境的限制。在倾向于规避风险、以及倾向于怀疑非由政府直接控制的领域和组织的环境中，赋权策略容易停留在表面。近期对政府领导的社会创新地方案例的研究，都显示了因为政治控制的需要导致的赋权不足或失效( Jing and Gong，2012; Jing and Chen，2012)。无论如何，一个显然的趋势是，各级政府在未来必然需要鼓励社会组织有效回应社会的需求。政府面临着进一步平衡其控制与赋权策略的任务。
最后，需要注意的是，本文所探讨的新兴趋势和前沿实践并非均匀分布于整个国家。本文大部分案例来自发达的沿海区域，当地政府有更多的资源、更强的服务需求以及更强的法治意识。这些都促使政府对社会组织采取更友好和更具建设性的政策。对于相对落后的内陆地区，基于激励的控制和积极赋权的基础有待夯实。尽管可以预计到较不发达地区对较为发达地区的政策学习，相关政策的地区扩散需要进一步经验证据的支持。
①本文采用施密特对法团主义的定义( Schmitter，1974，93－94)。由于非营利组织与社会组织的特征高度重合，本文对二者不做区分。中国的官方文本中多采用社会组织一词。
②举例来说，在一个给定的行政管辖范围，例如一个城市的一个区内，只能有一个代表老年人的老年协会。
③增长速度最快的时期出现在1998至2001年间，主要是由于现存的民办非企业单位完成了登记注册。
④据世界银行( 2004)估计，中国有超过一百万未登记和未被官方承认的社会组织。
⑤举例来说，2005年美国75．8%的公益慈善组织的收入来自于服务收费和投资性收入。
⑥中国2000年的财政收入为13395．2亿元，到2010年增长至83101．5亿元。平均增长率为20%，2007年的增长率达到了32．4%。
⑦残疾人福利基金由中国残联及其地方分支机构筹集和管理，而福利彩票公益金则是由民政系统筹集和管理的。
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〔责任编辑:王婷〕
作者简介:敬乂嘉，复旦大学国际关系与公共事务学院教授，国际公共管理研究学会副会长，jingyj@ fudan．edu．cn。上海，200433
