关于建立云南省巨灾保险制度的建议

周亚　刘泽坤

摘 要：云南省是我国巨灾发生最严重的省份之一，给云南省人民造成了巨大的经济财产损失和人员伤亡。然而，仅仅依靠政府财政救济应对巨灾风险存在许多不足，因而应在借鉴国外巨灾保险制度成功经验的基础上，建立符合云南省特色的巨灾保险制度。本文通过对云南省巨灾保险发展现状进行分析和总结国外先进经验，有效地提出建立云南省巨灾保险制度的建议。

关键词：巨灾；巨灾风险；巨灾保险制度；国际比较

一、 引言

巨灾的概念一直处于演化发展状态，目前国际上没有一个明确的定义，通常是指给人民生命财产安全带来巨大损失的并且难以预料的突发性自然灾害。我国学者李嘉华和魏润泉于1980年在《保险危险》一文中提出“巨灾危险，是指危害性大、危害面广的灾害，如地震、洪水、台风等”；国外学者Richard Allen Posner认为巨灾是“给财产所有人造成巨大损失，威胁人类生存的事件”；韦氏第三版新国际英语足本英语词典将巨灾定义为“一个从极端的不幸到彻底推翻或毁灭的重大悲惨事件”。

巨灾保险制度是指为应对巨灾风险所造成的财产损失和人身伤亡而建立的风险分散制度，在制度变迁背景下，巨灾保险日益成为弥补巨灾损失的一种重要经济手段。然而，从商业保险公司的角度来看，巨灾风险不满足可保风险的基本要求，为此云南省乃至国内几乎没有保险公司愿意单独承保巨灾保险，造成了巨灾保险的供给缺失。

二、 云南省巨灾保险发展现状

从2013年8月云南省获中国保监会批准成为全国首批巨灾保险试验点，到2015年8月云南省大理州政策性农房地震保险试点启动，巨灾保险云南实践正式开启，实现了云南省巨灾保险制度从无到有的强势突破。据中国地震局网站信息显示，大理州通过一次性交齐3215万保费，可在试点的三年内为大理州82.43万户农房和356.92万城乡居民提供每年5亿元的地震巨灾保险保障。

在试点开始两个月之后，大理州永平县就受到了保山市昌宁县5.1级地震影响，造成民房直接经济损失4480万元。根据之前签订的试点方案，政策性农房地震保险共计为永平县赔付了753.76万元，这是云南省甚至全国首例农房地震保险理赔。

三、 国外巨灾保险制度的经验及启示

国外巨灾保险建设起步较早，巨灾保险制度体系相对完善。从国际范围来看，美国、日本和欧盟的巨灾保险制度具有一定的代表性。

（一） 美国洪水保险制度

美国自古以来就容易受到洪水灾害的侵袭，给身处洪水区人民的生产生活造成了巨大威胁，同时美国也是世界上最早实施洪水保险计划应对洪水灾害的国家。早在1956年，美国议会就通过并出台了《联邦洪水保险法》，以法律形式确定了联邦政府的支持是提供洪水保险的前提，并初步建立了联邦洪水保险制度。之后在1968年，美国议会在HUD（房屋与城市发展署）研究报告的基础上通过了《全国洪水保险法》，洪水保险制度正式确立，制度的核心是国家洪水保险计划（National Flood Insurance Program，简称NFIP）。NFIP以政府为主导，商业保险公司参与保单销售，采取以社区为单位进行自愿投保的投保方式。1973年12月，《洪水灾害防御法》通过议会审批，NFIP由自愿投保变为强制性投保。总的来说，美国洪水巨灾保险制度是以立法为基础，由政府运作，并通过依靠私营商业保险公司逐步建立和发展起来。

美国洪水保险对云南省巨灾保险制度建设的几点启示；1、巨灾保险具有“准公共品”的性质，政府应将巨灾保险进行明确定位，并成立专门管理机构进行针对性的管理；2、通过运用商业保险公司代理模式，可以充分利用保险公司的在销售、理赔等方面的资源和优势，提高运营效率；3、在科学划分巨灾风险区的基础上，精确厘定保险费率，促进非工程性减灾措施在全省范围内的推广；4、将居民和社区捆绑起来进行管理，同时有效配合公共救灾资源，间接实现隐性强制的效果。

（二） 日本地震保险制度

在1966年日本国会通过《地震保险法》和《地震再保险特别会计法案》两部法律之后，日本地震保险制度正式推行。在经历1972年、1980年、1991年、2001年、2005年、2007年等六次修改和完善之后，日本地震保险无论是从保障范围上，还是从补偿水平上都已得到显著提升。

目前，日本地震保险由家庭财产地震保险、企业财产地震保险、地震再保险三个部分构成。家庭财产地震保险的保险标的为民房和家庭日常生活用品，赔付范围涵盖地震及其次生灾害直接或间接对承保目标造成的损失，损失按程度不同分为全损、半损和部分损失，不同损失程度的赔付方式也不相同。家庭财产地震保险并不是独立投保的，而是居民在投保火灾保险时作为附加险的形式供其自愿选择投保。由于家庭财产地震保险具有非营利性，在费率厘定时没有把保险公司利润计算在内，因而保费费率总体较低。然而，企业财产地震保险却具有明显的商业化色彩，企业作为投保人独立投保，商业保险公司作为保险人对企业财产损失赔偿承担全部责任，政府作为完全独立的第三方不承担任何责任。值得一提的是，日本地震保险拥有完善的再保险制度，有效地进行了风险分散。此外，为了更进一步分散风险，日本积极推行地震保险证券化，把保险市场的风险转移到国内国际资本市场。

日本地震保险制度对云南省巨灾保险制度建设的几点启示：1、云南省刚试点地震保险不久，地震保险制度还处于成长期，应根据地震发生与损失情况与时俱进地修改完善地震保险制度，以适应新的环境变化；2、政府在建立巨灾保险制度时应体现高度的人文关怀，如日本政府为鼓励投保，为投保人减免部分税收；3、坚持以政府为主导的主体地位不动摇，充分发挥政府的中流砥柱作用。

（三） 欧盟巨灾保险体系

欧洲联盟（简称欧盟）主要成员国的巨灾保险模式存在许多差异，按否强制投保，可以分为强制性巨灾保险体系和非强制性保险体系。

构建强制性巨灾保险体系的欧盟成员国有五个，分别为土耳其、挪威、西班牙、法国和瑞典，这五个国家通过立法强制性要求投保人购买巨灾保险。这些国家的巨灾保险体系有一些相同点：1、通过法律手段保障巨灾保险实施的强制性；2、建立了与巨灾保险制度配套的巨灾保险基金；3、清晰地界定了各方应承担的巨灾保险责任。

除上述五国外，欧盟的其他成员国实行非强制性巨灾保险制度，即投保人可以依据自愿原则选择是否购买巨灾保险，其中数英国洪水保险最具代表性。与美国洪水保险模式不同的是，英国商业保险公司自愿承保洪水保险，居民可自主选择保险公司进行投保。另外，政府不参与洪水保险的经营管理，而是致力于洪水灾害的防灾减灾工作和为私人保险公司提供气象资料、灾害风险评估等公共品。

欧盟巨灾保险体系对云南省建立巨灾保险制度的几点启示；1、云南省在发展巨灾保险制度的同时，应积极探索建立巨灾风险基金的办法，以增加巨灾风险分散渠道；2、降低巨灾损失最好的办法不是巨灾保险，也不是政府救济，而是要做好自然灾害的防灾减灾工作，云南省各级政府部门无论何时都不弄忽视防灾减灾工作的重要性，这对于灾后恢复重建和保持经济社会可持续发展具有十分重要的意义。

四、 建立云南省巨灾保险制度的建议

笔者通过上述研究，并结合云南省实际情况，提出建立云南省巨灾保险制度的几个建议。

（一） 建设巨灾保险管理数据库

科学有效地开展巨灾保险业务需要大量的数据作为支撑，这些数据主要表现为三方面：致灾因子数据、承载体数据和保单数据。致灾因子数据主要从各级政府部门采集，如气象数据到气象部门采集，地震数据到地震部门等；承载体主要是指各种建筑物，承载体数据采集工作应与省住房与城乡建设厅配合；保单数据采集在保险行业内就能完成。

为有效采集、存储和管理巨灾保险数据，云南省应尽快成立云南省巨灾保险管理数据库集中收集数据，并建立信息共享机制。这项举措将有利于灾情信息和统计数据共享，有利于运用计算机技术进行巨灾模拟，有利于保险业对数据进行统计分析及保险业防灾减灾能力的提高。为此，云南省应加快巨灾保险管理数据库建设步伐。

（二） 推进巨灾保险立法工作

纵观国际上成熟的巨灾保险制度，都是通过一系列法律法规逐步建立并发展起来的，如美国的《联邦洪水保险法》、《全国洪水保险法》等。云南省政府作为政策的制定者，应在法律层面对巨灾保险所涉及的巨灾保险性质、保险费率厘定、承保范围、责任分担等进行界定。为此，云南省应尽快开展巨灾保险立法工作，出台《云南省地震保险法》、《云南省农业巨灾保险法》等相关法律，保障巨灾保险制度的长效良性运行。在推进巨灾保险立法的同时，还要举办形式多样的宣传活动，不仅能提高巨灾保险的群众认知程度，还能在全社会范围内集思广益，使法律更贴近群众，充分表达民情民意。

（三） 设立巨灾保险基金

巨灾保险基金是巨灾保险制度的核心，它作为分散风险的重要手段在国外巨灾保险实践中已经获得广泛运用。从大理州政策性农房地震保险来看，仅从保费收入和超额利润中提取一定比例作为地震风险准备金，难以满足现实需要。因此，为应对多种巨灾造成的巨大损失，云南省应成立省级巨灾保险基金，并设置统一机构进行管理。

笔者建议，在正式设立巨灾保险基金之前，应该先颁布《云南省巨灾保险基金法》，作为巨灾保险基金顶层设计的主要内容之一为基金运行提供法律保障。除此之外，巨灾保险基金命名为“云南省巨灾保险基金”，同时设立“云南省巨灾风险基金管理委员会”进行统一管理。

（四） 建立巨灾风险模型

巨灾风险模型是巨灾风险评估的核心手段，也是厘定巨灾保险产品费率的技术支撑。目前，我国的巨灾风险模型建设还处于起步阶段，保险公司大多以采用国外巨灾模型公司的模型产品为主（如AIR公司的CATRADER，RMS公司的ALM）。作为一个巨灾多发的省份，云南省理应肩负起建设巨灾风险模型的责任。

笔者认为，云南省建设巨灾风险模型应注意以下三方面的问题：1、由政府牵头，联合多家高校和科研院所进行研发，这样能聚集不同学科专业的人才资源，防止专业人员分散化；2、注意加强与国外该领域前沿专家学者的交流合作；3、加快巨灾保险管理数据库建设，为巨灾风险模型研发提供全面、高质量的数据资源。

（五） 完善巨灾保险种类

云南省巨灾种类多样，地震保险作为单一险种难以满足现实需要。美国作为世界上受巨灾影响严重的国家之一，已经建立了洪水、地震以及飓风等巨灾保险制度。为此，云南省应该探索建立诸如干旱、泥石流以及台风等灾害的巨灾保险制度，完善巨灾保险的种类，并根据不同地区灾害的特点，设计多层次、立体化的巨灾保险产品。（作者单位：云南财经大学金融学院）

基金项目：“云南财经大学博士启动基金：山地灾害减灾经济模型”

参考文献：

[1] 王祺.欧盟巨灾保险体系建设及对我们的启示[J].上海保险，2005（2）：36-37.

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[3] 王祺.欧盟巨灾保险体系建设及对我们的启示[J].上海保险，2005（2）：36-37.

[4] 张雪梅.国外巨灾保险发展模式的比较及其借鉴[J].财经科学，2008（7）：40-47.