工业用地“招拍挂”与土地集约利用考量

谭宗梅

摘 要：工业用地“招拍挂”是国家重要的宏观调控手段。工业用地招拍挂出让制度较好地发挥了市场在土地资源配置中的基础性作用，在落实保增长、扩内需、促进经济平稳较快发展的预期目标中发挥了重要作用。为了克服工业用地“招拍挂”存在的一系列现实问题，必须因势利导地采取积极对策，促进土地资源的节约集约利用，实现工业用地由“供给服从需求”向“供给引导需求”的有效转变。

关键词：工业用地；“招拍挂”；土地集约利用；路径选择

2006年国务院颁布了《关于加强土地调控有关问题的通知》，2009年国土资源部颁布了《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》，2012年国土资源部进一步颁布了《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》，这三个文件精神，标志着我国工业用地招拍挂出让制度的全面实行。近年来，地方政府都在贯彻中央精神，将工业用地全部推入土地市场，进行招标拍卖挂牌方式出让，实现了工业用地由“供给服从需求”向“供给引导需求”的转变。这极大地规范了土地使用秩序，提高土地集约利用效率，促进了土地资源的节约集约利用。

一、工业用地实行“招拍挂”的现实意义

土地市场建设是土地管理重要的内容之一，2002年9月3日，全国首次工业用地挂牌出让活动的揭牌仪式在青岛市土地储备整理中心举行，公告的三宗工业用地，有两宗挂牌成交，其中一宗形成了现场竞价。这次活动的成功举行，为全国工业用地招拍挂出让拉开了序幕。青岛市的实践对全国工业用地公开出让的理论创新和制度建设，起到了推动作用，不仅解决了土地储备品种单一、储备体系不健全的弊病，而且在解决国企改造等一系列社会问题方面，也有明显成效。

1、工业用地招拍挂出让制度能够真正解决不同地方或区域在进行出让地竞争无序的问题。让各地方能够对价格进行明确对比，形成有效的监督体系，有效规避风险发生，让一部分的投资能够向土地资源丰富的地区进行转移，这样也解决了一些地方低价或是零价出让土地的问题。同时，根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《全国工业用地出让最低价标准》，推行工业用地招拍挂出让，由市场配置土地资源，培养公开、公平、公正的用地环境，能够促进土地资源节约利用，推进经济可持续发展。

2、工业用地招拍挂出让制度增加了工业企业受让土地成本，促进企业对企业生产要素进行科学整合。2007年9月28日，国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部39号令）规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。由于土地受让成本的增加，让以前敢于通过协议出让方式低价圈地的工业企业不得不珍视和合理利用每一寸土地，这样就使疯狂圈地，低效利用土地资源的问题及时得到合理的解决。

3、工业用地招拍挂出让制度是在有效的市场机制下进行的土地资源配置，土地的出让价格是通过市场竞争而形成的价格而不是进行的刻意定价，并且竞争结果价格往往高于土地协议形成的价格。这在很大程度上避免了腐败问题的产生；在另外一个方面，也为政府带来了更多的财政收入，有效对国家或集体的土地进行了有效利用，有效避免了土地资产严重流失的问题。工业用地招拍挂制度能够让企业真正从客观上了解投资的各项环境，对供求关系的客观反映具有促进作用，能够在很大程度上促进经济发展，使综合性的投资环境能够更多的吸引投资，在投资—环境—土地收益上形成一个良性循环。

二、工业用地“招拍挂”出让存在的矛盾和问题

1、在价格和范围上，依然存在着因为项目内容或者是主体身份不同而采用区别对待的现象。一些地方为了能够更多吸引投资，在进行工业用地的出让上优先对待外资企业或是外资高技术企业，而内资企业则被放置于次要地位，使得投资领域产生不平等现象，导致统一的土地市场难以形成。

2、在工业用地招拍挂出让的过程中，过多的让企业在获得用地后需要对盈利、产值、税收、职工就业等多方面做出承诺，并将这些承诺形成固定的合同。其目的就是为了能够利用政策来解决多个方面的社会问题，给招拍挂带来了严重的负担，从而使得市场机制作用受到严重影响。

3、工业用地出让金大部分都是通过非规范性的方法转化为预算外的收入，不进入地方政府预算管理范围，资金用途缺乏透明度，在收支方面容易滋生腐败的问题，也让工业用地出让金在短期收益与长期收益的结构上失衡，在一定程度上影响了招拍挂方式的规范推进。

三、推进工业用地“招拍挂”出让的路径选择

（一）加大工业用地出让信息的公示力度。信息未能完整披露，容易导致招拍挂竞争不充分，对国家的资产造成重大的损失；也会导致一些企业决策不科学，匆忙上阵。因此，必须要制定科学有效的信息披露制度：首先是要对信息尽早进行公布，让需要进行竞争的企业有充裕的时间进行准备，便于筹集相应资金；其次是公告的时间要达到预先制定的期限，尽可能多增加竞争对象；第三是增加相关的宣传力度，把出让地投资的优势、前景进行全方位的宣传和报道，让竞争企业能够全面了解和认知出让地。山东省颁布实施的《山东省土地交易市场管理暂行规定》要求，低于最低土地出让价格标准进行土地出让的行为，按照非法使用或出让国家土地的行为进行惩处。严格执行新的禁止、限制供地目录，禁止向违背国家相关政策和法律法规的高污染、违反整体规划的项目供地。严禁低价出让工业用地。

（二）体现公正公平公开原则。要严格监督和防止在招拍挂过程中为某竞买人专门设定相关条件会资格的“量身定做”的行为，充分发挥招拍挂的作用，防止其停留在形式上，国土资源部门在进行招拍挂出让尤其是在出让的内容和程序上要坚持公平客观的原则，对竞买人的各项资格进行真实全面的审查，做到一视同仁，按照客观规定，不对门槛进行刻意的抬高或者是降低，让各竞买人获得公平的竞争机会。与此同时，从宏观方向来说，应该出台相应的全国统一的招拍挂政策或条件，可以对企业行业条件、投资强度等方面做出规定，最大限度的避免盲目投资情形的产生，让交易能够真正公平公正。此外，一些国有企业或者是上市公司在土地招拍挂过程中进行盲目高价竞买，而他们的资金多来自于国家或是银行和股民，还有一部分企业凭借自身雄厚的资金力量进行高价竞买土地，导致虚高的泡沫现象，针对以上行为，为了更好的保护国家和人民群众的利益，国家需要出台相应的《反垄断法》，用以规范国有企业或上市公司的经济行为，防止产生不正当竞争行为。还需要建立相应的监督体制，对违法者进行严厉打击，如天津市在制定《天津市工业用地招标拍卖挂牌出让试行办法》时，严格依据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）、国土资源部监察部《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》（国土资发[2007]78号）文件精神，同时严格监督全市的土地出让情况和价格等，并同时联系结合天津快速发展的经济，对各类的土地出让方式进行了细致的规定，保障了天津在经济发展过程中能够有效实现工业战略东移计划能够顺利实施建设。

（三）解决好工业项目唯一性的问题。有许多工业项目业主具有唯一性，如何才能够有效协调这些唯一性的问题成为当务之急，在国家重点扶持项目的用地招拍挂过程中采用“预申请加挂牌”的办法是较为有效的措施。在预申请的过程中，政府与用地业主之间要积极磋商最终获得统一的意见，其出让价格不能够低于最低的标准价格，并需要交付相应的保证金。第二，针对预申报的情况，政府需要从客观实际情况出发进行科学的考量，经过一系列的研究和决定之后再进行上报审批，第三，在出让过程中，如果在同等条件下，需要出价高者得。

（四）做好用地拆迁等相关的前期工作，实现土地的净出让。实行工业用地的招拍挂出让制度之后，征地价格与出让价格的差距会显现出来，这也给出让前的征地和拆迁工作带来了许多的困难。因此，各项程序都应该严格按照法规程序，实施拆迁工作，达到净地条件；如果过程中涉及到对农业用地进行征收的，应该首先完成农业用地的相关手续；涉及到国有建设用地的，也应该完成国有建设用地征用的相关政策，并办理完整相关许可证明，以防止产生后遗症。

（五）要制定科学的供地计划。土地供应计划是国家宏观经济调控的重要杠杆之一。在一定范围日期以内，如果是限制的土地资源过多，那么必然会导致地价的下跌，从而扰乱市场的客观性和有序性、扰乱市场客观形成的价格氛围，导致土地价格持续压低，甚至会造成最终的招拍挂活动的失败；而相反的，如果是闲置的土地资源过少，而导致地价不科学的过度上涨，进而造成各种投机取巧行为的产生。所以各项计划的实施和制定需要建立在客观市场规律的前提下，真正把市场作为调控的参考中心，不能刻意去干预市场的客观需要，同时也要加强政府的宏观调控能力，让土地供应的调控能够始终处于国家宏观调控的相关政策和法律法规之下，只有科学化和有效化的对用地计划进行制订，才能够促进竞争氛围的营造。

（六）积极探索“勾地”制度的应用。具体操作如下：单位或是个人在对某一用地具有较强意向的时候，可以事先进行“勾地”申请，并且要对自己意向用地的价格进行合理承诺。此后国土资源管理部门从综合角度出发，认为其承诺的价格符合条件的，需要及时进行招拍挂出让。而在之前提出过“勾地”申请的个人或单位所付出的价格也不能够低于之前所承诺的价格。对“勾地”制度进行合理有效的运用，可以有效解决过程中缺乏“竞争者”或是“难以对工业用地进行事先规划”等相应的难题，确保每一块地都能有人摘牌，促进工业用地招牌出让的有效施行。

（七）严格把好供地规模关，做到对土地资源集约、节约利用。土地是国家的重要财产和资源，也是社会经济发展的重要基础，工业用地实行挂牌出让其中最为主要的目的就是为了能够促进土地的集约利用。所以在进行相关方案拟定的时候，需要对不同产业规模，制定合理的用地规模、投资强度、建筑系数等指标，让每一块地都能够发挥最大作用，实现最大的综合效益。在招商论证的各个环节上，需要严格依照国家的相关政策和法规，按照国土资源部的《工业项目建设用地控制指标》核定不同项目的用地规模、投资强度、容积率、建筑密度等指标。通过各项措施的落实，进一步优化用地结构，提高土地节约集约利用水平。

四、结语

工业用地“招拍挂”是国家重要的宏观调控手段。土地是工业生产活动最基本的生产要素之一，工业用地招拍挂出让制度能够在市场配置中发挥重要的作用，能够促进经济快速发展、扩大内需，为经济的平稳发展提供了原动力。所以，必须要科学有效的坚持和巩固工业用地招拍挂出让制度，但是在过程中的各项制度的改革也必须要加强和完善，以促进土地资源的节约集约利用，加快工业经济转型升级和现代服务业的发展，推动经济社会又好又快发展。（作者单位：中共广西龙胜县委党校）