论我国政府采购公共政策制度之完善

谷　阳



论我国政府采购公共政策制度之完善

谷阳

政府采购的公共政策，是指政府利用政府采购的资源优势，在满足采购基本要求的前提下实现政府的经济与社会宏观调控目标。我国《政府采购法》在第一条和第九条中初步确立了以维护国家利益和社会公共利益为核心的四项公共政策，即环境保护、扶植不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展和国货优先，初步建立了政府采购公共政策体系。但现行政府采购在实践的过程中也遇到了诸多现代挑战，公共政策功能定位过低，操作性不强的问题逐渐显现出来。

一、 政府采购公共政策之挑战

(一)指导思想变化之挑战

在2003年，党中央提出了科学发展观，将其作为新时期经济社会发展的指导思想。科学发展观指出，发展是执政兴国的第一要义。但是按照普通的市场经济发展，处于技术劣势的包括中国在内的后发展国家就会成为依附型的国家，只有树立赶超的战略理念才有可能打破既有的比较优势，从而实现赶超。但必须看到，完全依靠市场是不够的，因为完全的市场机制是支持在经济技术方面既有优势地位者的。要想实现赶超，就要不断提升我国的自主创新能力，大力发展技术创新产业。发展自主创新产业，资金投入巨大，风险极高，而这又是追求利益最大化的普通商业市场无法解决的社会经济问题，光靠个人，靠市场是不能满足发展需求的，也是难以做大做强的。此时，只有能够集中力量办大事的政府的介入才能实现自主创新产业的繁荣，进而实现民族的伟大复兴。

所谓政府的介入当然不是无视市场规律的大包大揽，而是转变政府职能，在尊重市场规律的前提下，充分发挥政府的发展职能，通过政策引导、财政投入等方式进行宏观调控。实现发展职能，在政府采购方面就是要要建立起发展型政府采购制度。发展型政府采购要求我们在政府采购定位上贯彻后发展国家的赶超战略，将政府采购切实转变成为促进我国社会经济发展的重要推动力量。要凸显发展型政府采购的宏观调控功能就必须充分运用政府采购中的公共政策功能，通过公共政策提供优惠政策，加大对自主创新产业的采购从而大力扶植自主创新产业。然而现实公共政策地位不高，制度不完善，且政府采购公共政策中缺乏对自主创新产业的法律支持。因此，以现有制度难以完成宏观调控的历史使命。而这一在指导思想下产生的现实需要无疑对现行政府采购公共政策制度提出挑战。

(二) 国际发展趋势之挑战

从政府采购法的历史来看，发达资本主义国家在最初是将其作为规范预算的财政政策而确立的，但随着政府采购制度的不断发展，西方等发达国家的政策采购制度呈现了新的发展趋势，即其性质由财政预算法向宏观调控法性质转变的趋势明显。

以上个世纪三十年代西方经济衰退为契机，各国政府都通过实施扩张性财政政策以扩大内需，政府采购政策也与之相对应地确定为扩大政府采购规模和领域，自此，政府采购的公共政策职能逐渐显现，政府采购职能由单纯的财政预算功能拓展到了社会经济政策领域。到上个世纪六十年代，西方发达国家已经十分重视运用政府采购政策来促进本国工业和经济的发展。美国行政会议曾指出：“政府采购是政府调节经济和社会的基本手段，它是政府解决贫困、种族歧视、资源浪费、环境破坏、经济危机等一系列社会问题的重要方法。”由此可见，政府采购法制的性质也随之发生了根本变化，宏观调控性质不断凸显。

在2011年联合国修订通过的新《公共采购示范法》中修订增加了政府采购的公共政策职能，即政府采购不能仅仅考虑技术优势，还要考虑各国经济、环境、社会政策。这标志着公共政策在全世界政府采购领域中的地位进一步确立，而示范法的这一重大调整，相信也将影响到我国政府采购的立法。虽然示范法本身并不具有法律约束力，但由于联合国是由主权国家组成的国际组织，我国政府正式派团参加了修订文本的起草和审议工作并支持通过，所以有义务评估国内的相关立法，并在修订本国立法时予以贯彻执行。所以有理由相信公共政策将在政府采购法中扮演越来越重要的角色。我国现行的《政府采购法》深受以资金使用效率为核心的1990年《示范法》的影响，现在理论基础进行了较大的修订，无疑又是一个不容忽视的挑战。

二、政府采购公共政策之检讨

从总体上说，现行政府采购公共政策制度的不足主要体现在对公共政策功能定位过低。公共政策功能仅居于次要地位，该问题进而引申出公共政策缺乏可操作性、涉及面过窄两大问题。从政府采购法本位出发，可进一步具体分析其不足及表现。

(一)公共政策功能地位被低估

现行的政府采购法并没有将公共政策提到一个足够重要的位置，但随着社会经济的发展，从中央到地方，政府采购已经逐渐成为了政府进行宏观调控的重要手段，因此，与其紧密相关的公共政策功能在政府采购的实际运行中却慢慢地展现出越来越重要的功能地位。虽然作为政府采购法制基本法的《政府采购法》因未将公共政策作为主要功能而缺乏具体规定，但作为政府采购职能的具体执行者，财政部、发改委等部门出台了一系列部门规章制度加以规制，各地方政府也对公共政策作出了相应的细化规定。在深度上，中央制订了《政府采购招标投标管理暂行办法》、《中央单位政府集中采购管理实施办法》、《关于环境标志产品管理办法》、《政府采购进口产品管理办法》、《政府采购进口产品管理办法》、《政府采购本国产品管理办法(征求意见稿)》，地方上也多出台了相应细化规定，如《上海市政府采购促进中小企业发展暂行办法》等。在广度上，政策采购公共政策在实际执行中也不再局限于政府采购法中的四项基本规定，政策的内容拓展到了自主创新等领域，例如《自主创新产品政府采购评审办法》规定“采用最低评标价法评标的项目，对自主创新产品可以再评审时对其投标价格给予百分之五到百分之十幅度不等的价格扣除”。地方上则有《安徽省自主创新产品认定管理办法(试行)》等。从中可以看出，公共政策功能地位在理论定位和实际定位间的矛盾已经越来越大，过低的地位造成了立法上的疏忽和法律实施过程中指导思想的混乱。

(二)纵向上存在的问题主要是公共政策规定操作性欠佳

1、《政府采购法实施条例》虽然已经出台，但公共政策的功能地位并没有得到提高。此外，由于法律位阶不高，并没有完全改变政府采购各部门各自为政事实，法律体系中的矛盾仍然存在。单独立法的行政主导立法模式没有得到根本改变，难免使立法工作成为行政利益集团闭门造成的利益再分配过程。[1]在这种利益再分配的过程中，不同的行政部门受制度化利益驱动，往往忽视法律对部门职能的划分，经常通过立法来争夺管理、监督等职权，直接导致了法制不统一、不和谐的局面。

2、购买国货制度中的问题。首先，对于“本国货物、工程和服务”采用指引性界定，依照国务院有关规定执行，但国务院至今未对其含义进行界定，从而造成无法援引、执法不变的问题。其次，未与《招标投标法》进行有效衔接，《招标投标法》先于《政府采购法》出台，也是政府采购法制的基础性法律。其中对于招投标程序进行了规定，但是未对采购进口货物提出限制要求，使购买国货原则在国家投资的建设项目领域得到实施。我国购买国货原则意在保护和鼓励国内民族工业的发展，但由于相关法规的不健全，我国政府采购市场事实上已经对国外供应商开放。

3、绿色采购制度中的问题，虽然在《政府采购法》中对环境保护做出了原则性规定后，国务院财政部和环保总局联合下发了《关于环境标志产品政府采购实施意见》和《环境标志产品政府采购清单》，但相关规定仍然过于原则，没有统一认定标准，操作性不强。

4、促进中小企业发展制度中的问题。虽然我国2002年就颁布了《政府采购法》和《中小企业促进法》，但直到2009年《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》和《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》的出台，才正式确立了我国政府采购法促进中小企业发展基本框架。但是这些规定仍较为宏观，缺乏可操作性。此外一些规定也不尽合理，例如政府评标流程和机制对于中小企业过于繁琐苛刻，不利于中小企业真正参与到政府采购活动中来。

(三)在横向上主要体现在政府采购公共政策所涉范围过窄。

横向上的不足主要体现在扶持自主创新产业制度。自主创新产业的发展直接关系到中华民族的伟大复兴，而自主创新产业的发展必须依靠国家力量，而政府采购则顺理成章地应成为国家扶植自主创新产业的重要手段。然而2003年《政府采购法》未将扶植自主创新产业作为重要的公共政策列为其中，这是与我国发展趋势不符的。虽然2007年我国出台了一系列政府采购方面的支持政策，但其规定远不足以支撑自主创新产业的发展。此外，由于加入GPA协定的考虑，2011年我国宣布停止执行《财政部关于印发<自主创新产品政府采购预算管理办法>的通知》、《财政部关于印发<自主创新产品政府采购合同管理办法>的通知》、《财政部关于印发<自主创新产品政府采购评审办法>的通知》三份文件，这使扶植自主创新产品制度进一步弱化。

二、政府采购公共政策之完善

(一)提高公共政策的功能地位

随着科学发展观、建立服务型政府等一系列指导思想的提出，片面强调财政性资金使用效益的功能定位已经不再符合时代发展的要求。提高公共政策地位是完善整个政府采购公共政策的最根本性举措。由于作为基本法的《政府采购法》已经确立了提高财政性资金使用效率是首要功能，由于法律位阶的问题，提高公共政策的功能定位就不能通过制订实施条例或者法律解释等补正性方式予以实现。要想提高公共政策的功能地位，就必须修改《政府采购法》，通过设立专门条款的方式明确政府采购公共政策的首要功能地位。

(二) 横向：拓宽公共政策范围，规制新的公共政策

近年来，政府采购的扩面增量一直是政府采购的重要工作要点之一。2015年政府采购的工作要点中明确将“全面深入研究政府采购政策体系建设方案。研究完善支持创新的政府采购政策。健全绿色采购政策，继续扩大政府采购节能环保产品范围。会同有关部门制订发布政府采购向中小企业预留份额项目指导目录，完善政府采购信用担保相关政策。研究落实政府采购支持云计算、大数据、互联网+、信息安全、残疾人、少数民族地区等有关政策措施。”作为扩面增量工作的重要目标。[2]要转变政府职能，拓宽公共政策的范围应是题中之义。

笔者认为，最亟待明确纳入公共政策范围的是扶植自主创新产业发展政策。虽然扶植创新产业政策可以散见于各部门各地方规章，但由于其未明确列入作为政府采购基本法的政府采购法中，没有高位阶的法律作为制度支撑，因此难以成为与其他四大公共政策相提并论的第五大公共政策。此外，中国财政部于2011年6月28日便宣布将不再执行政府采购照顾自主创新的有关规定，这将进一步弱化创新产业在公共政策中的地位。然而，正如笔者在前文中所分析的，无论是从自主创新产业对我国可持续发展的重要意义还是从自主创新产业自身的发展特点考虑，国家都应该通过政府采购对自主创新产业进行大力支持。即使是考虑到加入GPA协定的因素，鉴于许多GPA成员国也仍有自主创新产业的相关规定，我国也可通过借鉴他国经验成功规避GPA协定对于扶植自主创新产业政策的约束。例如，我国充分运用GPA协定第五条关于发展中国家特殊和差别待遇规定，将自主创新产业与GPA协定中的“为促进国内产业的建立或发展的其他经济部门的发展”相结合，或者借鉴日本“第三机构”集中采购的方法，合理规避GPA协议非歧视性原则。总之，将扶植自主创新产业明确纳入到政府采购法中来，并进一步规制是满足现实需要，顺应时代发展之举。

除了扶植自主创新产业，保护知识产权也越来越受到国家的重视。在2013年积极构建政府采购政策功能体系中，“加强知识产权保护，做好正版软件政府采购工作。”明确列入其中。对于知识产权的重视与我国鼓励自主创新、转变经济发展发展方式都有着密切联系。将其明确纳入到政府采购政策功能体现中可以说是政府采购公共政策的一项新发展。可以看到，随着政府职能的转变，在服务性功能不断增强的前提下，政府采购的性质将进一步向宏观调控法发展，因此，进一步拓展政府采购公共政策的范围是不断增强宏观调控能力的必然要求和正确选择。

(三)纵向：细化公共政策，增强可操作性

细化国货优先原则。首先应完善国货标准的界定，总结世界各国的认定标准，主要有价值比例标准、纯原产地标准、注册或国际标准、知识产权标准。笔者认为，其中美国的认定标准更为合理。美国《购买美国产品法》中界定“美国产品”为“最终产品中美国零部件含量不少于50%的产品”。我国在制定购买国货原则时主要目的是保护民族工业、促进其发展，因此，从其目的考虑，美国认定标准更加有利于目的的实现，值得参考。其次，应该通过修订法律使《招标投标法》与《政府采购法》有效衔接，从而弥补该原则在工程项目中的漏洞。

最后，应尽快出台国货优先原则的配套措施，增强可操作性。国外多国都通过出台法律法规明确规定了国货优先的具体规则，例如韩国政府通过限制对政府采购国际标准额度，日本通过明辨国外供应商的限制领域来实现国货优先原则，值得我国借鉴。

构建更完整的促进中小企业发展制度。首先，完善中小企业认证制度，在考虑企业数量和规模的同时，还应该充分考虑特定产业的发展情况，对相对成熟产业调高标准，对于新兴、关键技术发展行业对于其认定标准可以放宽，确立更加灵活且具有针对性的认定标准。[3]其次，可以考虑通过建立中小企业预留制度促进中小企业进入政府采购领域，即根据针对不同类型的采购合同、政策目标，给予中小企业分配份额。最后，进一步细化《政府采购促进中小企业发展暂行发展暂行办法》中关于“中小企业”信息披露制度。只有实现信息对等，才能充分地保证中小企业公平地参与到政府采购活动中来。

细化绿色采购原则。一方面应该制定一套完整统一的绿色采购认定标准，为执行绿色采购原则提供鉴别依据。另一方面应尽快出台绿色采购的实施细则，提升绿色采购原则的可操作性。此外，完善了绿色采购信息披露机制，及时让企业了解绿色产品的相关数据标准也应是完善绿色采购的题中之义。

增强公共政策四项原则的可操作性，还应进一步明确政府采购各职能部门在贯彻公共政策中的具体职责和权限范围，从而确保各部门的分工合作。同时，应该明确政府采购双方当时人在公共政策制度下的权利与义务，并以严格的法律责任将双方当事人都有效地规制在公共政策的原则框架之中。此外设立专门的政策执行监督机构，对四项公共政策的执行进行独立地监督，可以进一步确保公共政策在政府采购的过程中得到有效实施。(作者单位：湖南师范大学法学院)

参考文献：

[1]肖北庚.论法制进程中的政府采购立法模式变迁[J].湖南师范大学学报，2009:72.

[2]财政部印发《2016年政府采购工作要点》第二条

[3]袁弘.论美国政府采购促进中小企业发展之公共政策[D].2012：55.