美欧区域规划实施案例透视

罗艳 秦玉

在区域规划实施方面，美国通过区域规划协会、公共权力机构和政府联合会，成功推动了区域规划的实施；欧洲的一些国家则基本“套用”了美国的相关模式，通过设立“大都市区”管理机构，推动区域规划的实施。虽然在推动区域规划实施的过程中，美欧都有明确的实施主体和实施目标，体现了政府与社会公共组织的协调配合，但是同时也都存在一定的局限性。

一、美国大都市的政府管理体制

美国从20世纪初就已意识到了大都市区区域规划的重要性。从20世纪20年代第一次大都市区的规划兴起，美国大都市区规划机构主要有以下三种类型。

（一）区域规划协会

区域规划协会是私人性质的非营利团体，特点是倡导区域合作。尽管区域规划协会接受州和地方政府的一些捐赠，但是其本身并不具有公共部门的性质，也没有州或地方政府的官员或代表担任要职，完全依赖私人公司的支持。由于缺乏官方地位认可，区域规划协会的作用受到了限制。近年来，区域规划协会的主要活动仅限于环境和基础设施研究，机构是纯粹的私人组织，没有官方的支持，也没有权力进行实施工作，它的存在纯粹是为了提供建议，而把实施工作留给了区域中的政府去做。

实例

明尼阿波利斯-圣保罗大都市区规划委员会

大都市区规划委员会负责包括排水和污水处理、固体废弃物处理、开放空间、体育设施、公共交通和公路等方面的政策制定，1966年完成大都市区的规划工作。1967年，明尼苏达州立法委成立大都市区委员会，负责实施具体规划。1975年通过《大都市框架法》。1976年，州立法局通过大都市土地规划法，赋予大都市委员会很大的权力，借以压制地方政府执行发展的构架计划。但是至今，大都市区规划委员会仍然没有独立的政治地位，是一个被任命而非被选举的实体。

（二）公共权力机构

公共权力机构通常是由州政府设立的组织，或者有时是由两个或多个州政府联合行动。公共权力机构不是镇或市那样的具有普通目标的政府机构，而是具有一定的常规政府权力的准政府组织。它与区域规划协会不同的是，不负责编制区域规划，严格受立法机构州议会的控制并指派主席，甚至有权力解散它。这种组织由州立法机构建立，有明确的使命（交通、市政设施等），掌握一定的政府权力。尽管公共权力机构不是专门负责整个大都市区的规划工作，但是其所做的有关公共基础设施的决定，常常会转变为重要的规划决策。

实例一

纽约和新泽西港口发展局

传统的纽约和新泽西行政管理以河为界。1921年的纽约与新泽西港口发展局由纽约和新泽西立法机构设立，最初的任务是提高区域内铁路运输能力，从铁路运输逐渐扩展到建造跨河通道。第一个主要项目是乔治·华盛顿大桥，由此缩短了纽约和新泽西之间的距离，促进了新泽西北部的发展。此外，该局组织公交线路，推进铁路运输的计算机应用，共享机场设施，建设数码岛（Tele—port）等，并在新泽西建立纽瓦克港口处理集装箱运输设施，提高港口的整体运输能力，掌握海洋运输贸易。目前，该局已发展成为一股相当可观的政治力量，政治上远离选民，很容易作出决策并更有效率。

实例二

纽约大都市运输局

纽约大都市运输局，简称MTA，成立于1960年代。该局控制纽约市地铁、公共巴士系统、长岛铁路、纽约中央铁路和新港（New Haven）铁路，其服务局限于纽约一侧和康涅狄格州的一部分。MTA董事会赋予纽约州、纽约市和郊区相对称的权利和义务。州、市、郊为MTA提供运作经费，同时分享相应的权利。由于MTA在很大程度上依赖州政府的财政资助，因此MTA只能被迫在纽约州政府寻求政治保护。

（三）政府联合会

美国的地方自治制度高度发达，建立跨越地方政府的区域性行政组织难度很大。在这种情况下，出现了由地方政府自愿联合的半官方性质的松散型组织——地方政府协会。这类组织比较容易被接受，具有一定的协调功能。美国大约有450个政府联合会，大多数市级政府都参加了其中的某个组织，有的还不止参加了一个。政府联合会作为政府间联系和沟通的桥梁而发挥作用，为参加政府联合会的各成员市之间需要讨价还价和妥协让步提供了场所。美国现有这类参议会的地方政府数量很多，但是规模大小不一。内部组织席位设置规定至少要有51%的席位从政府官员中选择，其他席位大部分由与政府有密切关系的人员占有，因此它的作用是服务于其所代表的利益团体。由于政府联合会权力有限，所以普通市民对其并不很了解，其具体功能也含糊不清。

实例一

南加州政府联合会

南加州政府联合会1966年成立，是美国最大的政府联合会之一。它是一个由市、县代表自愿组成的委员会，倡导区域协调发展，活动范围包括洛杉矶、奥兰治等6个县及188个城市。南加州政府联合会的主要成员是由70名被选举出来的政府官员组成，主要职责是负责区域交通运输和土地利用规划。上世纪90年代以来受经济衰退的影响，州政府的支持下降，各地方政府更多关注内部事务，政府之间的利益冲突加剧，致使区域合作陷入停顿状态。

实例二

亚特兰大区域联合委员会

亚特兰大区域联合委员会（PMC）是美国最古老、最大的公共支持的多郡规划机构，1947年由佐治亚州立法委成立，包括亚特兰大和Fulton、Dekalb，致力于交通与开敞空间保护。1960年设立ARMPC，Clayton、Cobb和Gwinnett加入，此后还存在几个独立机构，分别负责健康、犯罪和高速公路。1971年将上述几个机构合并成立亚特兰大区域联合委员会，控制权掌握在市政府手中，主要职责是交通、社区服务、综合规划、发展服务和支撑服务。亚特兰大区域委员会为区域规划提供了数据库，其所做的人口、用水、交通和其他方面的方案，为区域规划提供了标准。亚特兰大区域联合委员会的私人组织、上级政府、平级政府间的联合主要得益于联邦资金的激励。

二、欧洲大都市区管理机构及发展趋势

在欧洲，大都市区管理机构基本“套用”了美国的相关模式。1965年，伦敦设立大都会区政府——大伦敦委员会（GLC），发展到上世纪70年代中期，欧洲大都市地区普遍设立了区域政府或实行区域行政制度。近年来，欧洲各国面临全球化进程带来的诸多社会问题，大都市区的作用和地位变得日益突出。

欧洲大都市区组织表现出从保守集权到城际联盟的新趋势，其最大特点一是大都市之间积极联盟，建立欧洲城市联盟和欧洲大都市网络；二是主张大都市区地方政府整合，加强基础设施、知识和技术互通等方面的联系，在环保、就业等社会问题上进行合作。例如，伦敦大都市区政府的重新建立，建立了大伦敦管理局，在交通、消防、环保、文物保护等方面进行合作；三是对行政区划调整持消极态度。欧洲各国的区界矛盾并不尖锐，对于行政区划的调整持消极态度；四是倡导基于社区和市场的伙伴关系，依据市场化原则，在地方政府与企业、公众之间结成伙伴关系，如巴黎大都市区的发展。欧洲大多数国家是中央集权国家，区域规划的实施比较容易通过政令进行协调，因而大都市区政府是欧洲普遍采用的区域管理模式。

实例一

英国的大都市县

1972年，英国法案中通过的大都市县是典型的大都市政府，拥有独立的税收系统和建设环境的权力，在区域管理和规划实施中起到了一定的协调作用。但是，由于大都市政府和地方政府权力的冲突，如在高速公路管理、公共运输、区域基础设施建设等方面，所以英国大都市县历经14年后才于1986年终止。2000年，在经济全球化和区域发展协同更加密切的潮流下，伦敦大都市区政府重新建立，建立了大伦敦管理局，重点在交通、经济恢复、治安、消防、紧急服务、环保、规划、文保和文娱等领域的合作。

实例二

法国的城市共同体

1966年，法国在4个主要城市（波尔多、里尔、里昂、斯特拉斯堡）创立了城市共同体。虽然这些城市共同体拥有独立的税收系统和部分区域管理权力，比如规划、技术网络和住房等，但是在具体的操作过程中实施平均分配，规定不能超越地方政府，成为区域规划实施的力量。但是，地方政府仍具有绝对权力，城市共同体的影响不能深入。从这个意义上讲，城市共同体不是真正的大都市政府，因为没有凌驾于各地方政府之上的自主权。

此外，欧洲的区域管理机构还有荷兰的海牙大都会区域协议会（1973）、丹麦的大哥本哈根议会（1973）、瑞典的大斯德哥尔摩县议会（1972）、德国的法兰克福区域联合体（1975）、法国的巴黎大区（1976）、西班牙的马德里大都会地区计划协调委员会（1963）等形式。这些机构都是为了应对日益严重的地方利益与区域协调发展的矛盾所创立，其性质和机构不尽相同，其中既有具有国家机关性质的巴黎大区，又有由自治体的间接代表组成的大哥本哈根议会，或是由居民代表组成的如法兰克福区域联合体，还有由自治体之间协定设置的如海牙的区域协议会等等。总之，欧洲的区域管理和区域规划协调机构类型多样，但持续时间和所发挥的作用都不尽如人意。

三、经验与问题

（一）区域规划实施的主要障碍

区域规划实施的障碍主要来自三个方面：一是涉及范围广，往往横跨多个行政区域。由于行政区域之间有不同等级的区别，从而导致区域规划难以在同一个行政层面上推进实施。二是区域规划的内容重大复杂，其所设计的大多是区域性的重大基础设施、公共服务设施的建设和协调，以及区域之间产业关系的调整等，牵涉到多个行政区域之间的利益分配问题，这是导致地方利益和区域整体利益冲突、影响区域规划难以实施的重要原因。三是难以在法律层面得到支持。区域规划的范围以有某一共同需求、目的或利益的所有区域共同构成，范围有大有小，所以很难通过行政手段决定，因此也就不可能制定一个适用于任何区域规划的法规。

（二）政府的协调作用

在区域规划的实施中，充分体现了政府与社会公共组织的协调关系，各种不同的区域规划组织有非常明确的实施目的。比如，纽约和新泽西港口发展局的任务是提高区域内的铁路运输能力，组织区域内的公交线路，推进铁路运输的计算机应用，共享机场设施、建设数码岛等；法国城市共同体的关注点则是规划、技术网络和住房等。由此不难看出，区域规划在实施的过程中并不是一个部门统管到底，也可以形成目的明确、能够通力协作的多个区域规划实施部门。

（三）需要思考的几个问题

在吸取美欧区域规划实施经验的同时，有几个方面的问题需要进一步思考：一是在这些案例中没有一个十分成熟、成功的案例可以借鉴。分析上述的这些案例，几乎所有的针对区域规划设立的权力机构，维持的时间都不长，表明在区域规划实施的过程中，无论是区域联合委员会，还是区域联合体、区域协议会等等，受国家政策和经济盛衰的影响非常大，表明区域规划的实施也需要与时俱进。二是以上所述案例大多是针对区域规划实施的主体，缺少针对实施程序和措施方面的内容。在政府政令的影响下，建立区域规划的实施主体相对容易，难的是形成一套可行的实施程序和措施。这一点，无论在美欧还是在我国都是个普遍问题。美欧在区域规划实施方面给予我们一些经验和启示。但是由于国情不同，社会经济发展阶段不同，在美欧适用的模式未必适合我国。因此，需要我们不断探索思考，建立适合我国发展情况的区域规划实施协调机制。

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（责任编辑：李静敏）