气候变化与韧性城市发展对策研究*

王祥荣 谢玉静 徐艺扬 鲁 逸 李 昆

气候变化与韧性城市发展对策研究*

王祥荣 谢玉静 徐艺扬 鲁 逸 李 昆

韧性城市是目前全球气候变化背景下城市发展的新模式，国际上一些城市根据自身特色，针对不同的气候风险，从不同的适应目标和重点领域方面设计了韧性城市的规划与建设方案。我国的城市从自然条件、社会结构、经济体系、环境本底和行政管治背景上都与西方城市有着较大的差别，因此中国韧性城市的发展应结合自身条件与特色。分析了国内外代表性韧性城市的发展动态，提出了中国韧性城市的发展对策。

气候变化 | 韧性城市 | 适应性 | 对策建议

王祥荣

复旦大学城市生态规划与设计研究中心教授、博导，中心主任

谢玉静

复旦大学城市生态规划与设计研究中心讲师、博士

徐艺扬

复旦大学城市生态规划与设计研究中心硕士生

鲁 逸

复旦大学城市生态规划与设计研究中心硕士生

李 昆

复旦大学城市生态规划与设计研究中心博士生

0 引言

中国作为世界上最大的发展中国家，人口众多，能源资源匮乏，气候条件复杂，生态环境脆弱，发展不均衡的基本国情决定了中国是最易受到气候变化不利影响的国家之一。全球气候变化已对中国经济社会发展产生了诸多不利影响，成为可持续发展的重大挑战[1]。随着快速城市化进程的推进，滞后的配套设施建设，缺位的城市应急、应变系统和社会管治机制等，导致灾害过后屡屡发生城市功能瘫痪的事件，城市脆弱性十分明显。增强城市的“韧性”，已刻不容缓。

1 国际韧性城市发展态势

2012年联合国气候变化专门委员会（IPCC）发布了《管理极端事件及灾害风险，推进适应气候变化》特别报告[2]，提醒国际社会气候变化将增加灾害风险发生的不确定性，未来全球极端天气和气候事件及其影响将持续增多增强。这一警示绝非空穴来风，气候变化背景下，许多极端事件超出了人类知识和经验的范畴，即使是拥有完备的防灾减灾和应急管理能力的发达国家，也难免应对失措[3]。在遭遇到台风、洪涝等极端气候事件打击下，美国、英国、荷兰等国家的城市决策者意识到应对气候灾害风险的重要性，先后制定了城市防灾计划或适应计划，其中的经验和教训值得我国城市借鉴（表1），国际韧性城市显著的共性就是强调城市对未来气候风险的综合防护能力，以打造安全、韧性、宜居的城市为目标。

2 中国韧性城市发展及案例分析

表1 全球6个最具代表性的韧性城市发展适应规划

韧性城市的研究在国内尚处于起步阶段，但具有非常迫切的现实需求。同时，我们也应该注意到，英美等发达国家对韧性城市的研究是相当本土化和具体的，对于韧性的研究也常常与社会公平、公众参与和大数据分析等概念和技术交叉[5]。中国城市无论是从自然条件、社会结构、经济体系、环境本底还是从行政管治背景看，都与西方城市有较大程度的差别，因此韧性城市理论的应用更应考虑到中国特色，使弹性理论本身更为“韧性”。继海绵城市建设热潮之后，韧性城市建设开始成为我国城市建设的趋势，成都、德阳、深圳、黄石等城市正在开展韧性城市的规划建设，并已取得较好进展。

2.1 四川成都

2011年8月，第二届世界城市科学发展论坛暨首届防灾减灾市长峰会在成都召开，包括成都在内的10个城市共同加入“让城市更具韧性”运动，讨论并通过《让城市更具韧性“十大指标体系”成都行动宣言》和《城市可持续发展行动计划》。《成都行动宣言》的内容包括：加强合作，包括提供各种与“让城市更具韧性十大指标体系”有关的优秀经验及合作机会（表2），并与其他城市分享成功应用的工具、方法和法令；具体特点是将减灾韧性指标与城市发展规划结合起来，组织公共意识宣传教育活动，建立国际机制、履行义务，加强城市层面的灾害和应急管理，协调利益相关者及市民团体，使其成为应急管理的必要组成部分，并且应该更加关注那些极易遇到危险和应对能力有限的城市贫民。此外，成都市还在灾害预警系统、避难设施建设等方面做了大量工作，使其城市拥有了更为坚韧的城市抗风险机制。

2.2 广东深圳

深圳作为探索市场经济体制的“试验场”，是我国发展最快的城市，又经常被称为“基本按规划建设起来的城市”——既能够实现高速的社会经济发展，又能够保证城市规划的贯彻执行。这在很大程度上反映出深圳市城市规划对外部发展环境具有较强的适应能力，即具有韧性。

1979年以来，深圳市城市规划实践在编制、执行与管理城市规划过程中发挥其刚性。例如，《深圳市经济特区城市总体规划（1986—2000）》（简称86版总规）确立了稳定、切实的城市空间发展结构，直接对接道路交通、公园绿地建设等系统性工程项目，有效导控了城市总体建设与发展；同时，86版总规还编制了近中期建设规划，确定先期实施的重点项目以及项目详细规划蓝图，使总规直接“落地”，保证了规划的严格执行。为保证资源的可持续利用，《深圳市城市总体规划（1996—2010）》（简称96版总规）将城市非建设用地纳入规划研究范畴，此类非建设用地规划在2000年以后转化成为更为严格的刚性控制手段——深圳首先于2005年在全市层面划定了基本生态控制线，之后又在2007年将刚性控制内容扩展为“四区五线”，用以保护城市战略型资源。

城市规划成果与规划管理过程中，也应具有对社会经济发展变化的灵活适应性[7]，即弹性。在深圳市城市规划成果中，最能够体现弹性规划思想的即为“带状组团结构”。这一结构在1982年首先提出，随后在86版总规中得以延续与深化，即：将特区划分为六大组团；每个组团“自成一市”，各种功能就地平衡；组团之间用绿化带进行隔离，通过东西向的主干道相串连。《深圳市城市总体规划（2010—2020）》（简称07版总规）通过加强关外组团的东西向联系，形成了“网络+组团”的空间结构，进一步提升了系统的稳定性与组团发展的灵活适应性。

深圳城市规划中的刚性与弹性实践在发展过程中逐步形成了良好的协同与制衡关系，实现了韧性规划、区间控制和动态组织的三大核心方法[8]。

2.3 四川德阳

表2 “让城市更具韧性”10条准则

德阳市位于成都平原东北部，是成渝经济区重要区域中心城市和成都经济区重要增长极，也是四川省重点规划在建百万人口城市，幅员面积5 911 km2，户籍人口392万。面临的主要挑战：由于境内河流众多，地形起伏，且处于青藏高原地震区，在韧性城市建设方面，德阳市面临最主要的挑战为洪水的威胁及地震活动，此外，还包括经济转型、洪水和滑坡、环境污染等。

采取的主要措施：①坚持集约发展，切实保护土地；②重视环境保护，促进持续发展；③科学保护利用，合理开发资源；④加强治理修复，保护生态环境。

以制度为突破口，推进生态文明建设，从在全省率先试点开展环境污染责任保险到建立实施主要污染物总量指标管理制度，从建立实施重点流域水质超标扣罚制度到建立跨区域城市饮用水源保护合作机制，德阳生态文明体制改革正在全面推进。其韧性城市建设亮点如表3所示。

2.4 湖北黄石

黄石市位于湖北省东南部，长江中游南岸，是武汉城市圈副中心城市，华中地区重要的原材料工业基地，也是国务院批准的沿江开放城市。黄石市矿产资源丰富，工业文化底蕴深厚，工业基础较好，有“青铜故里”、“钢铁摇篮”、“水泥故乡”和“服装新城”之称，已形成冶金、建材、纺织等14个主导产业。但作为我国重要的矿冶城市和原材料工业基地，黄石经历了先有矿山后有城市、先生产后生活的城市发展过程。长期以来的矿山采掘和开山取石，造成开山塘口多且植被恢复难；工业区和生活区犬牙交错，造成绿化用地难；原材料工业的高能耗、重污染、强运输，造成环境治理难。城市环境为此付出了沉重代价。近年来，黄石以创建国家园林城市、全国卫生城市、中国优秀旅游城市和全国文明城市等为载体，借入选全球“100韧性城市”之机大力优化城市布局、完善城市功能、提升城市形象、增强城市韧性。该市面临的主要挑战为：由于矿业和工业的发展带来的空气和水污染问题，在韧性城市建设方面，黄石市面临最主要的挑战为污染减排和治理、土壤修复及自然资源的保护。此外，还包括雨季洪水、滑坡问题、危废处置、自然资源消耗及环境退化等。

黄石市正积极开展韧性城市建设相关工作，在“两镇一区”城乡总体规划中运用了低冲击的设计理念，以减小对自然环境的过度开发；申报国家“海绵城市”①2014年10月16日，国务院办公厅印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》，从2015年起，全国各城市新区、各类园区、成片开发区要全面落实海绵城市建设要求。老城区要结合城镇棚户区和城乡危房改造、老旧小区有机更新等，以解决城市内涝、雨水收集利用、黑臭水体治理为突破口，推进区域整体治理，逐步实现小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解。第二批试点，将城市河流、湖泊和地下水系统的污染防治与生态修复结合起来，防止出现城市内涝。黄石应将生态韧性建设作为建设韧性城市的突破口，在开山塘口、工矿废弃地、大气污染、水体污染治理等方面率先作为。同时，与全球韧性城市建设做得好的城市进行交流，找到最适合自身的韧性城市建设重点。在韧性城市建设上，黄石市主要采取举措如表4所示。

3 我国韧性城市发展的对策建议

3.1 构建中国特色的韧性城市理论

中国各地区自然社会经济差异巨大，不同地区的发展历史、发展阶段、社会文化背景不同，因此需加强韧性城市规划的政策研究和技术支持，韧性城市理论的应用更应该考虑到中国特色，使韧性理论本身更为“韧性”[11]。

（1）中国正处于城市化超常规发展阶段，短短几十年走过了发达国家一个多世纪的道路，城市人口和规模在短时间内剧增，城市建设远远落后于城市化的进程，城市在刚建好甚至设计之初就已落伍，因此若不在城市规划时留足“余地”，城市生态韧性和基础设施韧性将受到严峻的挑战。

（2）不同城市应有不同的韧性发展策略，西部生态脆弱地区的城市应格外关注城市生态韧性；东部沿海城市的外向型经济，应着重发展多样性经济，同时考虑到全球气候变化的影响，海平面上升、台风、暴雨等极端气候的影响，城市基础设施的工程韧性也应得到强化。

（3）开展韧性城市的政策研究，推动相关部门的重视和协作行动；在挖掘传统经验和智慧的同时，也需要借鉴现代城市规划技术，例如加强城市空间规划技术在韧性城市规划中的研究和应用，建设气候决策信息平台等。

表3 四川省德阳市韧性城市建设的主要举措② “两带”包括绵远河城市湿地景观带、石亭江生态湿地景观带；“三核”指华强沟水库湿地核心区、三江汇流生态湿地核心区和射水河汇流生态湿地核心区；“九廊”指穿越城区的主要堰渠，包括寿丰河湿地廊道、东南部郊野河流湿地廊道以及铁西排洪河、29支渠、30支渠、40支渠、穿城堰、胜利堰等；“多点”为湿地公园节点。

3.2 开展我国韧性城市的测评

开展我国韧性城市的测评，将会使我国韧性城市理论的生长更有依据和针对性，可推进我国城市韧性的提升[12]。

（1）构建符合我国城市发展中长期需要的韧性城市评测体系与工具，使城市的韧性能力得到量化或半定量评价具有可操作的依据。

（2）针对我国大中型城市开展规模化评测，掌握我国城市韧性水平的总体空间格局，识别存在脆弱性极高的城市，可引起政府、学术界、公众和行业等相关组织的广泛关注，使其认识到城市韧性强化的重要性，并认同城市韧性规划的抓手正在形成。

（3）基于测评指标，提出韧性能力建设的战略措施，推动相关城市韧性规划的中长期能力建设。

（4）针对城市规划实践，按照分三步走的思路：①对现有规划进行韧性评估，通过对编制新一轮规划的前置性参考文本和专项规划的评估来实现韧性规划向常态化方向发展，并与建设相结合；②提出韧性建设的方法、技术指南和费用效益匡算体系等，有效支撑韧性城市的能力建设；③目前，黄石全市被命名为省级新农村建设示范村30个、省级宜居村庄20个、省级生态村17个。开展不同空间尺度的评价，区域、城市、城区甚至街区，提高城市空间格局高分辨率的脆弱性识别，为城市韧性的精细化规划提供依据。

3.3 构建城市应对气候变化的协同治理机制

气候变化问题涉及多目标和多个治理领域，包括气象、防灾减灾、水利、农业、生态、卫生、环保、规划等众多决策管理部门。从灾害风险管理到治理，需要政府转变角色，改变传统的以单一部门、单一灾种为主导的模式[4]，开展跨学科、多领域、多部门的共同协作。在灾害应急响应及灾后重建方面，应当跨界整合应急力量[13]，例如美国凤凰城在灾害应急与灾后重建方面对姐妹城市成都的援助与经验分享，组建包括不同领域人员的应急队伍，建立与周边城市、乡镇的区域联动响应机制等。

在我国一些发达的大城市，社会公众的气候变化意识和环境治理诉求日益提升，在建立城市气候变化协同治理机制过程中，应当借鉴国际上比较先进的城市治理理念和经验，例如伦敦的气候变化伙伴关系，发挥社会各界的力量，广泛吸纳公众、专家、企业等不同利益相关方参与决策过程[11]。应当在全方位整合的基础上，以沟通实现团结协作，借助社会媒体的参与，让灾害事件在公众面前真实展现，不仅可以让充分知情的公众适度参与应急救援，还能让政府的应急救援措施为公众所了解，达成良好的政民合作。

表4 湖北黄石市韧性城市建设主要举措③

3.4 重点区域重点干预, 推动韧性城市的示范和试点建设

在韧性城市建设中，应进行重点区域重点干预，在应对灾害时“朝前看”，计划要有可持续性。对自然灾害影响风险大的城市来说，应急响应和灾后重建应成为考量城市管理能力的重要指标；“城市区域划分管理”应在灾害防控上充分体现[13]，对高风险地区进行重点干预，提高其风险抵抗能力，从而搭建起一套完善的城市防灾减灾体系，并且将计划持续下去，如加固建筑，整修道路，修建公园等避难场所；改善管理机制，提高居民的抗风险意识；提高当地的就业率，增加当地居民的收入，让整个区域的应急自救能力普遍提高。

4 结语

推动我国“韧性城市”规划与建设的综合措施在于绿色发展，应包括创新、协调、绿色、开放、共享“五个发展”理念的落实。面对全球气候变化这一21世纪人类最大的挑战，应坚持走生态文明建设之路[14]，以绿色发展指标为核心，迎接绿色革命，实现绿色发展，促进绿色合作，做出绿色贡献，创新绿色发展理念；创新绿色消费市场，鼓励绿色消费；创新国家与城市治理，从追求经济增长转向节能减排；创新绿色技术，让绿色发展能实际落地。必须将保护自然环境、维护生态安全视为发展的基本要素，将绿色发展视为发展的基本取向。参考世界银行提出的绿色GDP 核算方法，积极探索符合我国实际的绿色GDP考核体系[15]，正确衡量经济增长与资源环境代价，推动经济与生态协调发展。同时着力加强制度、法规和环境建设，完善推进绿色发展扶持政策，健全绿色发展法律法规，创新绿色发展机制。

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Studies on the Climate Change and Development Strategy for Resilient City

Resilient city is now a new mode of urban development under the background of global climate change. According to their own characteristics and different climate risks, some international cities designed the planning and construction scheme of resilient city from the aspects of different targets and key areas. There are big differences between Chinese cities and western cities in the natural conditions, social structure, economic system, environmental background and administrative governance. Therefore, the development of China's resilient city should incorporate their own conditions and characteristics. This paper analyzes the dynamic development of representative resilient city in domestic and overseas, and puts forward the countermeasures of development of resilient cities in China.

Climate change | Resilient city | Adaptation | Strategic suggestion

1673-8985（2016）01-0026-06

TU981

A

世界自然基金会（WWF）“中国气候变化与韧性城市发展对策”项目（2015）资助。