基于工作流的高速公路廉政风险防控系统设计

文婉芝， 叶　青， 陈柯君， 王礼志

(湖南省永龙高速公路建设开发有限公司， 湖南 永顺　416700)



基于工作流的高速公路廉政风险防控系统设计

文婉芝， 叶青， 陈柯君， 王礼志

(湖南省永龙高速公路建设开发有限公司， 湖南 永顺416700)

摘要：建立健全惩治和预防腐败体系是我国党政机构在新形势下开展反腐倡廉建设工作的重大战略部署。介绍了湖南省高速公路管理局以“交通基础设施建设项目廉政风险防控手册”为基础，深入分析并创新湖南省高速公路建设项目的廉政风险防控措施，基于工作流技术设计并开发了高速公路廉政风险防控系统，有效实现高速公路电子政务的线上处理、无纸化办公、提高部门的业务工作效率，实现高速公路系统的廉政风险防控管理。

关键词：高速公路； 建设管理； 廉政风险防控； 项目管理； 预警分析； 工作流

0前言

党的十八大对反腐倡廉建设作出了新的重大部署，提出了一系列的新论断、新观点、新要求，指出在世情、国情、党情发生深刻变化的情况下，中央对反腐的力度加大后，腐败行为变得更加隐蔽化、复杂化，监督机制和预防腐败手段还不健全。新形势下的反腐败斗争需要一手抓惩治，一手抓预防，反腐倡廉客观要求建立廉政风险防控机制。从我省交通建设情况看，在社会转型期各种社会矛盾日益凸显的条件下，再加上权力集中、资金密集以及主要领导的“前科”，社会对交通运输行业关注度越来越高。因此，我省高速公路建设项目管理中的监督机制和预防腐败手段需要系统性的改变。湖南省交通管理部门一直以“教育+文化”“制度+科技”“监督+惩处”作为反腐的指导方针，廉政风险防控机制建设就是一种“制度+科技”实现的一种方式，是将预防腐败工作进一步深化、延伸和具体化，是反腐倡廉、提高管理人员廉洁意识的客观要求。

预防腐败的核心内容是廉政风险防控机制建设，其关键就在于“不想腐”、“不能腐”“不敢腐”，使用制度+科技模式设计“不能腐”的廉政风险防控体系建设，并监督执行。本文设计的廉政风险防控系统，重心在保证“不能腐”的管理制度的执行，并在制度执行过程中提升权力审批人的廉洁意识，以促使审批人从根本做到“不想腐” “不敢腐”。

1廉政风险防控系统建设背景

通过对我省多条高速公路的调查分析，我省高速公路建设项目主要存在以下问题：

1) 审批环节多，审批周期长。

在考虑到变更方案、变更等级、变更申请、变更令、单价等情况后，高速公路的变更流程会出现几十个环节。

2) 容易出现越级审批、跨级审批现象。

有些审批过程中，存在部门负责人先审批完毕，再由本部门其他员工签字的情况。

3) 容易产生索拿卡要的情况。

高速公路建设因为审批环节多、时间长，容易出现不给好处不办事的情况产生。

4) 施工单位无法了解各审批流程的实时进度情况。

传统审批因为环节多，对于流程发起者的施工单位来说，流程的进展情况不去清楚，如一个流程出了什么问题、产生的原因是什么等也无从了解。

5) 施工单位设计变更经常到完工后才统一上报。

设计变更流程因为牵涉到变更方案、变更申请、变更令，施工单位经常把变更计量的工作拖到完工后一次上报，不能达到工程管理的时效性，也不利于有效监督，为浑水摸鱼，谋取不当利益创造了机会。

6) 纪检工作经常处在事后追查状态，没有提前性。

以往的纪检工作主要是在已收到举报后再调查与一年几次的廉政教育为主，对审批人在业务过程中的廉政风险没有提前防范的工作。

因此，如何通过廉政风险防控系统及“制度+科技”的手段去减少或杜绝以上问题的产生，更好地加强预防腐败工作成为本文讨论的重点。

2高速公路廉政风险防控系统的设计目标

在加快交通运输基础设施建设步伐过程中，如何建立一套有效的廉政风险防控考评体系，保证权力的合理运用，并把权力关进制度的笼子，在制度执行过程中防范廉政风险。

依据交通运输部下发的《交通基础设施建设项目廉政风险防控手册》，湖南省根据自己的实际情况制定了《廉政风险防控体系工作手册》，基于工作流原理，通过对高速公路建设项目廉政风险点的分析，采用“制度+科技”的方式将《廉政风险防控手册》落实到具体的工作中，提出相应的防控措施，开发廉政风险防控计算机系统，达到以下目标。

2.1防控流程标准化

根据《交通基础设施建设项目廉政风险防控手册》中的各项防控措施，结合我省已有的项目管理廉政经验，仔细研究了我省的高速公路建设项目管理各个流程环节的元素、责任主体(即角色)。加强审核审批环节标准化、运作阳光化，通过运用现代信息技术，把各种流程固化于信息系统内部，约束了自由裁量权，减少人为因素干扰，杜绝“合意的执行，不合意的不执行”和“上有政策，下有对策”等现象。

2.2审核时间明确化

建设项目廉政风险防控系统采用信息化的“工作流”技术来实现，这样就可以在风险防控流程的各审核审批环节设定时间，达到设定时间就报警，防止相关人员“故意拖延审核审批周期，实现不正当利益”。

2.3流程进度监控化

基于“工作流”技术的建设项目廉政风险防控系统，可以实现对所有风险防控流程的进度进行监控，也就是在每一个防控流程中，工作进展到哪一个环节、处于什么状态都可以得到监控，对于严重滞后的进度实现报警显示。此外，还能对工作态度，审批金额的行为动作进行建模、分析、预警。

2.4绩效统计自动化

施工单位、监理单位、建设单位中只要涉及廉政风险防控流程的相关人员，在流程中的申报通过率、申报被退回率、申报金额核减数量、审核或审批的实际完成时间、审核或审批的正确率、审核或审批的退回率、审核或审批的滞后报警等数据都可以作为工作绩效的统计参数，建设项目廉政风险防控系统就可以实现工作绩效统计的自动化。

3高速公路廉政风险防控系统技术开发

系统主要采用工作流技术、廉政风险防控点提醒、审批时限与效率监控、重点环节监控、审批情况的保真与留痕、信息公开机制、廉政风险预警模型、风险评估机制和风险预警上报机制等技术来进行系统设计，技术特点如下。

3.1工作流技术

工作流技术(Workflow)就是工作流程的计算模型，工作流可以将一个制度分解为多个流程，每个流程具有多个环节。多个流程组织起来以完成某个经营过程。每个环节定义了的触发顺序和触发条件，每个流程可以由一个或多个业务系统完成，也可以由一个或一组人完成，还可以由一个或多个人与业务系统协作完成。

高速公路审批流程复杂，且各项目制度有所不同，一个功能强大、兼容性好的工作流核心是系统实现的关键。在工作流选型时，对目前市场流行的工作流引擎内核份额进行了调查分析：jBPM，OpenWFE以及Enhydra Shark是目前市场最广的三大开源工作流引擎，jBPM是公开源代码项目，使用它要遵循 ASL(Apache License Version 2.0)和EULA(JBoss End User License Agreement)协议。

本系统最终选定Activiti5作为工作流引擎内核，Activiti是一个开源的工作流引擎，它实现了BPMN 2.0规范，可以发布设计好的流程定义，通过api进行流程的调度。Activiti 作为一个遵从 Apache 许可的工作流和业务流程管理开源平台，其核心是基于 Java 的快速、稳定的 BPMN2.0 流程引擎，强调流程执行服务的可嵌入性和可扩展性，更加强调面向业务人员。

Activiti-5的内核架构图如图1所示。

从图1可以得出，activiti-5的主要优点在于：

1) activiti-5 使用bpmn2代替jbpl，终于分离ID和name属性。

2) activiti-5 分离ID和name属性后，可以通过IoC根据ID注入处理类，即隔离了节点之间的逻辑，便于实施开发和维护。

3) activiti-5 原生支持流程版本，能更好处理多版本流程共存过渡的问题。

4) activiti-5 提供了基于Web的流程设计器，可以由业务人员在web界面上直接设计流程，然后由开发人员整理部署，并实现业务逻辑。

图1　工作流引擎内核架构图

3.2业务审批流程在工作流中的实现

高速公路审批流程复杂，例如在农民工工资管理及竣工资料管理的风险防控中，其流程如图2。

图2　中间计量流程图

对于工作流技术，把业务整理为流程图后，每一个框表示一个环节，图中的每一根线即表示可以通过的路径。在工作流中的配置情况如下 ：

1) 在工作流中，先将每一个状态表示为Node。

2) 配置每一个Node的元素，例如：审批金额，审批时间等。

3) 配置所有的连线，即选择一个或者多个Node1，再选择一个或者多个终点NodeN，即可表示从Node1到nodeN的状态转换是可行的。多个终点表示为后续为并行操作。多个起点表示为闭合操作。

4) 配置所有状态转换操作的权限，即选定用户角色。

5) 所有配置完毕后，生成工作流机。

6) 使用测试数据对流程流转进行测试，并检查环节元素及角色情况。

3.3廉政风险防控系统架构

根据风险防控原理，提出的系统软件架构设计图如图3。

图3　高速公路廉政风险防控系统软件架构图

4廉政风险防控系统工作机制

4.1廉政风险防控点提醒机制

在建立严格的工作审批制度与流程同时，通过对各个工作流程中的每个环节进行分析，找出每个环节可能存在的廉政风险点，并对该风险点给出廉政风险防范对策。根据贪腐现象发生的可能性分析，分为重点环节与普通环节。系统对所有当前环节审批人进行廉政风险提醒(系统内告知与短信告知两种方式)，并告知廉政风险防范对策。

4.2审批时限与效率监控机制

即使在制度中规定审批时限，在传统工作方式中也无法监管每个审批人的审批时间。在廉政风险防控系统中，流程发生流转，即工作提交下一个人时，系统将自动发送短信通知业务受理人。审批流程的每个环节均设有处理时限，如果用户没有在审批时限内完成审批，系统会进行风险预警，上报监管人(短信通知及进入风险预警列表)。用户在超时后完成审批，必须填报超时审批原因，且必须得到监管人认可，才可从风险列表中消除该预警信息。每个用户的审批效率及环节处理周期均被系统记录，作为用户的工作效率及绩效考核标准。

4.3重点环节监控机制

在传统工作方式中，在某些权力审批人进入容易产生贪腐风险的环节审批时(重点环节)，主管人员或部门并不能及时知晓。在使用廉政风险防控系统后，任何人员在进入重点监控环节时，系统将马上通知(短信息、系统内通知)其监管人。监管人在获得该信息后，可重点监管该审批人的工作与行动，对可能存在不正常行为的审批人进行约谈、警告，以达到风险防控目的。

4.4审批情况的保真与留痕机制

传统审批工作中，在经历一段时间后，纸质的审批原始资料可能会存在丢失等现象，无法对当时的审批情况进行还原。在廉政风险防控系统中，所有跟审批相关的原始资料均会以流程附件形式永久保存并留下数字签名(手机动态口令技术)。每个环节用户审批的原因、金额、结果均会永久保存。系统能对所有历史流程的每个环节的审批情况进行还原，从而分析审批结果的公正性。

4.5信息公开机制

所有流程流转信息、审批信息、风险预警信息，均可在系统中公开查询。绩效考核表，关键工作统计表、设计变更、资金管理等统计信息，也均为公开信息。所有人员可在线实名或匿名投诉或举报，投诉举报情况由纪委书记直接处理，并进行公开。对经理、纪委书记的投诉直接实时接入到高管局与交通厅使用的专用查询接口。信息公开机制能达到上下级互相监督、互相促进的效果。

4.6风险评估机制

所有廉政风险预警信息由纪委书记、纪检专干进行调查核实后对廉政风险评级，风险等级分为 A级、B级、C级或无风险。评估为C级或无风险的预警信息在存档后，从风险预警列表内移除。评估为A级或B级风险的，即确定存在廉政问题，将对当事人进行进一步调查和相应处理。

4.7风险预警上报机制

为避免权力独大情况，以下数据将接入上级管理专用接口。

1) 重点岗位风险预警：发生在经理、纪委书记、总监的预警；

2) 评估为A、B级风险信息：纪委书记评估为A、B级的风险；

3) 重点环节风险报警：发生在重点监控环节的超时、回退异常、审批异常的预警。

4.8廉政风险预警模型

系统目前对审批工作中发生的4种情况进行风险预警。

1) 审批超时：各个环节限定时限，允许同角色代办(纪委书记审批)，每天最多10个待办工作。

2) 异常回退：

A->B->C->D 正常流程

D->C->B->A 正常回退

D->C->D->C 异常回退

3) 点监控预警：进入系统标注的重点监控环节。

4) 审核金额异常：审批金额比上报金额大时。

5结语

本文遵循湖南省高速公路廉政风险防控经验来进行系统的设计与实现，采用工作流机制、廉政重点监控环节、廉政风险公示、异常回退机制、上级报警机制等监督管理机制，开发的廉政风险防控系统是一个能监督制度执行、提升人员廉洁意识与素质的综合系统，是一个电子政务管理系统与廉政风险防控系统的有效结合体，能实现审批的线上处理、无纸化办公、记录进入审批流程的所有业务数据、防范廉政风险，有效提高部门的业务效率，促进了湖南省高速公路廉政风险防控工作的科学化实施。

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中图分类号：U 4

文献标识码：A

文章编号：1008-844X(2016)01-0163-05