食品安全监管体制改革现状与分析

摘 要 为解决食品监管职责交叉和监管空白并存、责任难以完全落实、资源分散配置、整体行政效能不高的问题，我国食品安全监管体系经过了多轮改革。上海市在这方面也作了很多探索，2014年1月浦东新区将原来的工商、质监、食药监三局合并，成立了市场监督管理局；2014年下半年市政府又在8个中心城区推进“3+1”模式。改革后的食品安全监管体制在运行过程中仍然存在一些问题，需要进一步探索和完善。

关键词 食品监管体制 改革 监管空白 行政效能

笔者所在的单位是徐汇区人大教科文卫工委，对口食药监，每年都要开展相关调研，听取食品监管情况的报告。现将自己的看法和实际工作中发现的情况作如下阐述：

1978年12月以来，国务院机构经过了7轮改革。通过前6轮改革，我国行政体制逐步完善，形成了基本适应社会主义市场经济体制的组织架构和职能体系。①十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《方案》）在力度、范围、层次上比前6轮更进一步，任务更加艰巨和复杂。

一、近年来食品安全监管工作体制改革情况

十二届全国人大一次会议以前，我国的食品监管体制采取多部门分段监管、食品安全委员会负责总协调的机制，如图1所示。

事实上，除了《食品安全法》之外，还有多项法律法规涉及了食品安全监管职责，形成了复杂的监管体系。

十二届全国人大一次会议通过了机构改革《方案》。2013年，国务院先后通过了《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》、《国家卫生和计划生育委员会主要职责内设机构和人员编制规定》（即“三定方案”），关于食品安全监管工作的两个重要部门职责已经厘定。新的监管体制如图2所示。

二、目前上海市食品安全监管体制的探索和改革

随着食品安全形势日趋不容乐观，食品安全监管模式的改革势在必行。目前，我市在这方面的探索包括：

（一）松江模式

松江区很早就开始注意探索推进食品安全一体化监管体系建设，其主要途径是，在不打破既有食品安全监管体制的前提下，强化“食品安全监管联席会议”和“食品安全监管联席会议办公室”（以下简称“食安办”），如通过抽调相关职能部门执法工作人员、安排专门办公场地、配备专业技术力量、明确责任，使“食安办”由“虚”的协调机构，成为“实”的联合执法机构，更充分地发挥了协调监督作用。应当说，这是一种不突破现行政府行政管理机制前提下，能够采取的最有力的措施之一。

（二）浦东模式

2014年1月，浦东新区将原来的工商、质监、食药监三局合并，成立市场监督管理局，挂“食品安全办公室”牌子，力图通过资源、队伍、职能和工作流程的整合、再造，形成从市场准入到市场监管全过程市场“一体化”的监管模式，实现从生产到流通、消费环节的监管责任连续性，克服以往难以厘清的监管职责边界、不同环节间食品追溯以及联动监管的机制障碍。

（三）市政府关于“3+1”模式探索

2014下半年，市政府在黄浦、静安、徐汇等8个中心城区，将工商、质监、食药监、物价局四局合一，组建市场监督管理局。徐汇区的市场监督管理局也于2014年10月20日挂牌成立。

三、本市食品安全监管体制的探索和改革的困难与问题

（一）相关行政执法依据的配套问题

除《食品安全法》之外，食品安全监督管理方面还存在着众多的法律、行政法规、行政规章、地方性法规。如此，先行探索的各地食品安全监督管理机构必然面对着仅靠地方政府难以克服的问题：一是其他法律的修改问题。例如，同样是全国人大常委会通过的《农产品质量安全法》，不可能因为《食品安全法》的修改而无效。二是行政法规的问题。例如，生猪屠宰监管职责由商务部划入农业部，这与国务院《生猪屠宰管理条例》的规定是矛盾的。三是行政规章、地方性法规的问题。由于行政规章、地方性法规的数量众多，可以想象，这方面的冲突甚至更多。

（二）“从下往上”改革与垂直管理的问题

各区（县）探索推进的市场监督管理局，属于区县级行政部门，又属垂直管理部门，其业务方面受上级行政主管部门领导，各自的垂直管理特点依然存在。例如，在三个执法领域内，三个国家总局都有着不同的规章以及内部执法程序、流程的要求。也就是说，在目前市场监督管理局的执法过程中，每个执法人员熟练掌握三套执法程序，并能当场判断如何综合运用——可以想象其难度是比较大的。

其次，在区（县）推进工商、质监、食药监“三局合一”，而市级主管部门保持原状的情况下，各区（县）市场监督管理局必然同时存在三个“婆婆”，有可能一项执法由三个主管部门同时指导，出现执法口径不统一的情况，基层执法工作会面临较大难题。

（三）机构合并不能消除职责交叉与监管空白现象

目前机构改革的途径，就是针对监管过程中的职责交叉与监管空白现象，将市场中一些业务相近、相互联系的事务集中到一个部门进行管理。市场监督管理局的探索和尝试，就是将原来分属各部门的食品安全监管职责，合并到一个部门之中。其内部照样存在分工，其职责仍然按照环节设置成众多的内部职能部门、处室来负责，如浦东新区市场监督管理局就有17个内设机构。这些承接了原来诸多部门职责的处室，人员、职责、工作环节等与改革前的部门仍然有较大延续性，不会因为目前归属同一个市场监督管理局而完全协调，彼此之间仍然具有相对独立、相互对抗的倾向。

因此，类似“三局合一”的改革，只是将职责交叉等现象，由外部转为内部，通过减少协调者的数目、增强协调者的权威，从而为减少职责交叉与监管空白提供更好的条件，但并不完全地消除上述问题。而且“三局合一”的改革，也使社会民众对食品安全监管工作的不满情绪，找到了更集中、明显的归绺对象。

四、相关意见和建议

（一）进一步深入梳理相关的行政执法依据

《国务院关于加强法治政府建设的意见》规定要“根据法律法规规章立、改、废情况及时调整、梳理行政执法依据，明确执法职权、机构、岗位、人员和责任，并向社会公布。”例如，本文《国务院各部门食品安全管理的职责范围》所示，机构改革前的食品安全监管法律法规体系非常复杂。今后还需要进一步深入梳理相关的法律、行政法规、行政规章和地方性法规。

（二）自上而下积极推进行政机构改革

深化改革即制度变迁中的“顶层设计”，应当是在高层领导下，以基层建议和专业眼光论证为基础，就目标模式、体制机制、重点领域、重大工程和关键项目等，做出战略性、系统性和实践性总体安排与部署。“由管理结构所决定的运行机制”被认为是“国家领导集体主导下的部门和行业管理者”的职责。[1]它其实是一种自下而上（基层建议）、自上而下（总体安排与部署）的“上下结合”的改革路径，也就是说改革的方案设计过程中，应当充分听取基层的意义和建议。从这一点来讲，基层的探索的意义在于提供经验和建议，是一种试点；高层汲取的应当是不同条件下不同试点的经验。

因此，市场监督管理局的在各地的探索、推进，有着积极意义，但不太适合成为机构改革的主流。基于法律效力的层级关系，以及行政机关上下级之间的领导、监督、指导关系，由上而下的机构改革方式，可能更加符合目前的行政机制，也更能够减少目前基层行政机关在执法过程中的困惑与不便，减轻对行政当事人的不利影响。

（三）依据统一和效能的原则，构建分工——协调的内部运行机制[2]

大多数的管理者并不否认，即使在原来的体制之下，如果各部门都能够跨前一步、协同监管，就能够有效地解决绝大多数问题，各地纷纷在探索、尝试的“大联勤”“大联动”“综合执法”“网格化管理”“综治中心”等等，无一不是出于此目的。

所以，无论是“三局合一”还是“四局合一”，其出发点都是通过“统一”的方式，来实现“效能”这个目标，以便使相关部门能够按照社会发展的需求，更好地履职提供本公共服务的职能。然而机构之间的合并，并不会消灭内部的分工。法律的滞后性、职责划分的机械性与多变复杂的社会生活之间，永远存在着差异，各机构之间依然会存在职责交叉和监管空白的问题。因此，如何处理好分工、协调的关系，如何建立有效的沟通和协调方式，是一个老生常谈的问题，也是食品安全监督管理机构改革的关键问题。

注释：①参见马凯在十二届全国人大一次会议上所作的《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》。

②1997年12月19日国务院《生猪屠宰管理条例》第三条规定：“国务院商务主管部门负责全国生猪屠宰的行业管理工作。县级以上地方人民政府商务主管部门负责本行政区域内生猪屠宰活动的监督管理。”为与2013机构改革方案内容相对照，特将相关部分也列入图表之中。

（作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院）

[作者简介：沈维佳（1985—），女，现就读于上海交通大学国际与公共事务学院2014级MPA研究生3班。]

参考文献

[1] 王建民，狄增如.“顶层设计”的内涵、逻辑与方法[J].改革，2013（8）.

[2] 施雪华，陈勇.大部制部门内部协调的意义、困境与途径[J].深圳大学学报（人文社会科学版），2012.