排污权交易地方立法存在的问题研究

黄蕾　王文娟

【摘 要】在对排污权交易制度进行理论阐释、经济学成本效益分析和传统污染控制手段的比较分析基础上，对排污权交易试点地区进行案例研究，考察排污权交易立法实施过程中遇到的问题。

【关键词】排污权交易；地方立法；问题

排污权交易是利用市场手段控制污染、保护环境的有效措施。随着经济发展过程中环境保护压力的加大，政府对经济与环境政策日益重视，中央和地方纷纷开展排污权交易制度的实践工作。自2007国内第一个排污权交易中心在浙江嘉兴挂牌成立以来，全国各省市纷纷试点排污权有偿使用和交易制度。但是，各地在排污权交易制度实施过程中面临诸多困境。深入研究我国排污权交易的地方立法，进一步完善排污权交易法律制度，对于提高排污权交易的实效性，推动完善排污权交易市场具有重要意义。

一、排污权和排污权交易的内涵

（一）排污权的内涵和法律性质

在研究排污权交易之前必须对排污权的内涵进行界定。 排污权又称排放权，是排放污染物的权利。从广义上看，排污权是指一切生物为维持正常生命而向自然界排放废弃物的权利，是一种自然权利。也有学者认为排污权是指排放者在环境保护监督管理部门分配的额度内，并在确保该权利的行使不损害其他公众环境权益的前提下，依法享有的向环境排放污染物的权利。这种排污权强调了排污权的法律性质，但缺乏对排污权与环境容量关系的解释。随着经济的发展，人类社会生产生活向自然界排放的污染物逐渐超过环境的自我清洁能力，排污权的概念逐渐从一般意义上的自然权利，向行政许可范畴过度。

根据上述对排污权的定义，我们认为排污权有如下法律性质：一是排污权依附于行政权力，因此其权利的行使具有局限性。我国现阶段采取环保部门发放污染许可证的方式配给排污权，这使得排污权的行使收到行政部门的约束；二是排污权有时限性。环保部门发放的排污许可证通常会设定一个期限，5年、10年、20年不等（另，根据国办发2014[38]号文《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》规定，试点地区应于2015年底前全面完成现有排污单位排污权的初次核定，以后原则上每5年核定一次）。三是排污权具有区域性特征。排污权是在对污染物排放总量进行控制的前提下环保部门对排放者排放额度的配给，因此，随着各地区自身环境承载能力的不同，地方排污权在配给额度等方面会有所不同。

（二）排污权交易的内涵和法学特征

排污权交易是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的。 1968年，美国经济学家戴尔斯首先提出排污权交易概念，其内涵是政府作为社会的代表及环境资源的拥有者，把排放一定污染物的权利像股票一样出卖给出价最高的竞买者。污染者可以从政府手中购买这种权利，也可以向拥有污染权的污染者购买，污染者相互之间可以出售或者转让污染权。 它主要思想就是建立合法的污染物排放权利即排污权（这种权利通常以排污许可证的形式表现），并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。

通过上述对排污权交易概念的阐述，可以判断排污权交易行为是一种民事法律行为，它包括买卖行为、中介行为。但鉴于排污权交易过程中有政府的介入，因而它与普通的民事买卖法律行为又有不同之处：其一，排污权交易的买卖双方的行为均需在相关环保部门管理机构的监管中进行。其二，排污权交易的方式是有偿转让。如果排污权作为商品在市场经济体制内买卖，那么它的价格即反应其稀缺性，排污者通过减排手段“节省”的污染指标，通过排污权的价格反映出减排者的额外支出。因此，一旦排污权开始有偿交易，那么任何无偿或廉价的排污权供给，均将打乱原有的交易秩序，使正常交易的双方利益受损。

二、排污权交易制度的经济学分析

（一）排污权交易的成本效益分析

排污权交易立法的经济学理论基础来自于外部性概念。如果一个经济主体在生产或消费活动中对旁观者的福利带来了影响，我们则称该经济主体的行为具有外部性；若影响是有利的，则称外部性为正，反之则称负外部性。经济主体在生产生活过程中进行污染排放，显然是一个典型的具有负的外部性的行为。

我们从成本效益角度分析污染排放行为。污染排放者从自利角度考虑生产行为，由此产生的成本自然不会包括来自于生产污染排放的社会影响，因此较之社会成本曲线，排放者的生产成本曲线会更低。成本曲线代表生产者的出售意愿，即供给曲线；当社会需求曲线一定时，最终形成的物品均衡数量，私人生产者对应的数量会多余社会生产对应的均衡数量。即市场上带来污染排放的生产活动数量，会多余社会合意水平。

排污权交易制度能以低成本降低污染。对于具有不同减污成本的企业，减污成本更低的企业，可以将“节省”的污染许可证卖给减污成本高的企业。这样，一方面减污成本低的企业可以得到高效率减污（成本低）的补偿（污染许可证的价格高于其减污成本的部分），减污成本高的企业能降低总量生产成本，获得更多的经济效益（相比花费高成本减污，购买污染许可证在经济上更可取）；另一方面，通过排污权交易市场的发展，减污技术会逐渐提高，减污成本会进一步降低。这是因为，通过上述交易行为分析，最终污染的减少会主要集中在那些减污成本更低的企业，因为他们有激励采取更高效的减污措施，以“节省”出更多的污染许可证用以出售，从而获得更多的利润。因此排污权交易市场的发展会带来更高效的减污行为。

（二）排污权交易制度与传统污染控制有段的优劣比较

较之政府强制性直接管制，排污权交易制度更有效率。采取强制性政府管制，所有生产企业面临相同的污染减少指标，这是没有效率的。因为不同企业有不同的减污成本，对于减污成本低的企业，可能不会影响企业的经济利益，但对于减污成本高的企业，减污行为机会成本高，从而可能使企业损失大量经济利益。排污权交易能使污染许可证在减污成本不同的企业之间交易，减污成本低的企业出售污染许可证给减污成本高的企业，后者无需采取原本需很高成本的减污行为，最终社会上只存在更高效更低成本的减污行为，且总量污染也没有增加。

较之矫正性污染税收，排污权交易更具操作便利性。排污权交易制度与征收矫正性税收一样，都能带来污染数量的减少。矫正性税收是通过提高污染行为的价格，来降低市场上污染的均衡数量；排污权交易制度则是通过限制污染权利的供给量来减少污染。两者效果一致，但是要达到减少污染的目标，需制定合适的征收矫正性税收税率，进而需得到排污者对污染的需求等等信息，这为矫正性税收税率的制定提高了难度。排污权交易制度则更具可操作性，因为当政府对污染总量进行界定后，污染许许可证交易就是生产企业之间的私人交易，参与交易的双方会自行考虑各自的需求和供给，使交易结果达到最优。

三、排污权交易地方立法案例研究

（一）排污权交易试点地区的典型案例

案例如，湖南省于2010年先后颁发《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易管理暂行办法》（湘政发[2010]15号）和《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易实施细则（试行）》（湘环发[2010]88号）。

在对排污权有偿使用费性质的界定上，湖南省将排污权有偿使用与排污收费进行了明确区分，规定主要污染物排污权有偿使用和主要污染物排污权交易资金不与排污费发生关联，不得将其冲抵排污费等费用，并且要求各级环境保护行政主管部门要加强排污费征收，确保足额征缴，严格对非法排污单位的处罚。

在排污权的交易行为管理中，湖南省规定排污权交易的转让方和受让方需事先向环保行政主管部门申请，经审核同意后排污权储备交易机构才组织实施排污权交易。同时湖南省规定省环保行政主管部门组建省主要污染物排污权储备交易中心，省主要污染物排污权储备交易中心隶属于省环保行政主管部门。

在排污权的政府收回和回购上，根据《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易实施细则（试行）》规定，完成指令性减排任务而剩余出的排污权，由排污权储备交易机构回购注销。

（二）发达国家排污权交易立法成果

美国于1970年通过《清洁空气法》并于1990年对该法案进行修正。修正案规定，环保部门首先通过排污历史数据对企业进行排污指标分配，分配方法包括无偿分配、拍卖和奖励；排污企业若有通过治污而节省出来的排污指标，可进行市场交易。

在排污权交易的对象上，美国根据比较各空气污染物的减排成本来决定。《清洁空气法》制定之时，减少单位氮氧化物排放的成本（2000-3000美元/吨）要高于减少单位二氧化硫的成本（600美元/吨），为了使排污权交易制度顺利进行，《清洁空气法》规定仅将二氧化硫作为排污权交易的对象。而对氮氧化物则坐灵活处理：各州根据实际情况和权限制定地方规定。

在参与排污权交易的企业范围规定上，《清洁空气法》规定排放削减对象仅包括法案修正后开始营业的企业，简称“新规设施”，和法案修正前就已经营业，并生产买卖用电力设备的企业、具备发电机设备的发电企业，简称“既存设施”。修正案规定的排污权交易企业范畴不包括不具备发电机设备的发电企业、非发电企业和制造工程等二氧化硫排放单位。

在排污权交易方式上，《清洁空气法》修正案规定排污权的交易一般通过储蓄、转让交易、出售和拍卖等方式进行。排放单位自由进行容许排出量的转让，但必须进过美国环境保护厅长官对交易当事人双方已签名的转让证明书进行记录后交易方能生效，并在当年年末由环境保护厅判断当事人是否遵守转让协议。

对超出容许排放量，而又为购买相应排污权的排污单位，修正案规定对其按照每吨2000美元的价格征收制裁金（容许排放量政府直接出售的价格是1500元每吨），并且该排污单位必须在第二年填补超过排放的数量，如不能完成填补计划，则从其容许排放量中扣除相应数据。

四、排污权地方立法存在的问题

从以上案例分析以及其他各省市排污权交易立法情况来看，各地排污权立法均取得一定成果，并且在地方法规的可操作性、基本概念的范畴界定、交易的监管、排污权的收回和回购以及与排污权交易法规和其他环境法规的衔接方面做法都相对成熟。但是从排污权交易的高效进行角度出发，各地地方法规还是存在一定问题，主要集中在以下几个方面：

（1）规范层级低，规范效力有限。根据我国《立法法》的规定，地方政府规章应当经省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府以政府常务会议或者全体会议决定，并由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。而各试点地区的排污权交易规范多数是以政府通知形式发布，有的城市还是以环保厅（局）以通知形式发布。这些通知文件从性质上看不属于地方政府规章，也不属于地方法规，因此层级较低，规范效力有限，不利于排污权交易的顺利进行。（2）对限定排放的污染物范围规定缺乏科学依据。大部分试点地区将主要污染物范围划定为化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四类，其他试点城市对主要污染物的规定为上述四类中的两类或三类，有的地区还作补充规定，如重庆规定市环保行政主管部门可以根据区域、流域环境质量状况，将达不到环境质量标准的污染物确定为该区域、该流域的主要污染物。（3）交易主体范畴不明确。目前多数试点城市对排污权交易制度指定的排污企业范畴规定较模糊，只强调政府应严格市场准入，而对具体市场准入的内容和要求为作明确规定。少数规定了交易主体的是试点城市，仍存在交易主体和市场主体概念混淆的问题，把交易主体混同为市场主体。 （4）交易过程的行政干预较强。目前各试点城市的政府主管部门在排污权交易过程中干预力度过大，许多地方的排污权交易必须实现向主管部门申请，申请被批准后转让方和受让方才能进行交易，这使得交易主体丧失自主性，影响了交易的顺利进行。这种以行政手段代替市场机制的做法，不仅会给企业的经营行为带来困难，而且可能会导致排污权交易初期的市场囤积现象，扰乱排污权交易市场的正常秩序。

参考文献：

[1]杜群飞.《当前排污权交易市场化机制的问题及对策研究》.《生态经济》.2015.1.

[2]徐燕.《排污权交易对纺织业国际竞争力的影响——基于浙江绍兴实践经验的分析》.《浙江社会科学》.2005.3.

作者简介：黄蕾，女，武汉商学院，教授，主要研究方向国际贸易。王文娟，女，武汉商学院讲师，博士，主要研究方向国际经济。