社会救助制度主要存在的现实困境

詹丽

【摘 要】1997年国务院正式下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1999年底以前在全国建立城市居民最低生活保障制度始，我国的社会救助法律体系建立已近二十年。作为社会保障体系的重要组成部分和一项基础制度，社会救助制度在维护社会稳定、建设和谐社会、缓解社会矛盾等方面发挥了重要作用，随着我国社会发展进入新阶段，社会救助领域中问题也逐渐增多。发现总社会救助制度在存在的问题，寻求解决问题的方式，是我们面对的重要任务。

【关键词】社会救助；社会救助制度

一、我国社会救助制度的基本现状

（一）立法体系及相关制度

我国社会救助立法体系是属于公法和私法之间的社会法体系范畴，而我们国家目前的法律体系构建主要是以公法和私法为构架，这种模式下针对社会救助的规定相对薄弱，只有完善的法律体系下才能保证社会救助的完整性和公平性。

我国开展社会救助制度建立已经多年：1991年5月15日实施《中华人民共和国残疾人保障法》；1994年1月颁行《农村五保供养条例》；1997年9月，国务院颁布《关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》：1999年，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，城市最低生活保障制度开始在全国城镇普遍推行；1998年3月1日起施行的《中华人民共和国防震减灾怯》；《社会救助暂行办法》2014年 5月1日起施行，这一部法规是以法治形式推进社会救助制度建设，明确了社会救助的内容。但社会救助始终体现在行政规章和行政法规上，并没有一部统一的上位法对社会救助制度予以调整。社会救助法已被全国人大法工委列入立法计划，《社会救助法（草案）》也提交国务院法制办进行论证，并于2009年春，《社会救助法（征求意见稿）》面向社会征求意见。而社会救助制度应当成为保证和实现贫困群体基本生活水平的重要制度安排，更应该维护和实现社会公平与正义。[1]

目前，以上法规、规章中的法律制度都在不同的程度、不同的层次、不同的方面规定了社会救助工作的内容和对象，使我国的社会救助工作具有一定依据。

（二）救助立法存在的问题

总体来讲，我国现行的社会救助制度设置相对简单、分散，没有完整的体系结构和法律框架，对一些重大的问题并未明确。另一方面，现行的社会救助的制度以政府部门规章体现得较多，由于部门间职能交叉，权力重复设置，这些部门规章效力单一，内容冲突，难免成为部门保护主义的手段。社会救助的法律法规凸显在社会救助实际工作中的薄弱，立法是构筑社会救助体系最为关键的要素之一，因此，加快社会救助的立法成为建设中国新型救助体系的当务之急。

1.救助立法不健全，缺少统一上位法。

中国人口众多，地域广泛，社会救济工作繁重，各个省份每年有大量贫困人口需要救济，但现有的救济制度立法主体层次高低不同，国务院、民政部，地方人民政府和地方人大都颁布了有关救助工作的法规规章，有的经济较发达的地方在救济立法方面走在国家的前面，甚至超越上位法的规定。所以，这就需要一部完善的、统一的、综合性的救助法来指导全国的救助工作，指导各省、各地的救助工作，以促进救助工作在我国经济和社会发展中更好的发挥作用。

2.救助立法不完善，涉及领域有局限。

我国已有的有关救助的法律制度中，较多的规范了灾害救济和城镇居民最低生活保障内容 ，以解决贫困人群生活温饱为主，但对于与贫困人群的生活密切相关的住房救助、医疗救助、子女的教育救助等，都缺乏相应的规定。大部分的社会救助都是主要依靠地方性法规与行政法规对社会救助活动进行调整，使得社会救助规范体系呈现出非常鲜明的地方化特征，也使得各地各级规范矛盾重重。

目前的《农村五保供养条例》、《城市居民最低生活保障条例》都只是简单的提到了住房、医疗、贫困子女的义务教育，并没有做出其具体的规定。而我国的救助制度应当是对城乡困难群体，包括城乡低保对象、农村五保户、特困户、因遭受自然灾害需要给予救济的灾民给予城乡居民最低生活保障、灾害救助、医疗救助、农村特困户救助、五保供养、失业救助、教育救助、法律援助等全方位的救助模式。

二、我国社会救助制度的现实困境

（一）行政化管理问题

政府是提供社会救助是的主要责任主体，在我国当前的社会救助中也起着至关重要的作用，其对社会救助的干预是全方位、全过程的。政府在社会救助中享有立法权、行政权和监督权，承担着制度设计并履行给付义务。但现行规定却缺少对权力的有效制约，那么我国的救助体系也面临威胁。对于这个薄弱环节，必须首先规范政府公权，切实依法行政，以权利、监督、责任等制约政府公权，才能建立有中国特色的社会救助体系。

（二）权利救助程序设置问题

现有的申请程序主要存在两个问题：一是申请程序形式上过于苛刻，二是申请成本过高。如《城市最低生活保障条例》中要求凡是申请城市居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请，并出具有关的证明材料，并填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》。如果说人户分离的人和家庭成员户籍不在一个街道办或者镇的也需要到户主户籍所在地申请。这就对有的家庭情况比较特殊的，显然就比较麻烦，不符合便民的要求。

（三）社会组织在社会救助中的作用

社会组织包括传统的非政府组织、非营利组织等民间组织的科学概括。社会组织开展的活动之一就是社会救助。长期以来，社会组织在参与社会救助中起着重要的作用，“政府主导，社会力量参与”的救助工作模式也在向着“政府、市场、社会组织”的模式转变。行政部门、社区对社会救助的力度显然是力不从心，而要建立依靠社会组织要完善这一项工作，这就有必要尽快推行社会机构工作准入制度。社会组织成为政府职能转移的主要承接者、社会政策的重要执行者和社会服务的重要提供者，成为我国社会主义现代化建设不可或缺的重要力量的情况下。一方面，改革社会组织登记管理体制，降低了社会组织准入“门槛”，积极转变政府职能，简政放权，为社会组织发展提供了广阔空间；另一方面，公平对待社会力量，加大政府购买服务力度，才能促进社会力量提升社会服务水平。近年来，全国各级社会组织登记管理机关积极引导发展，社会组织数量激增，在提供社会服务时有的为了各种利益就出现了各种违法违规行为。由于社会组织自身存在的种种问题，挪用善款、内部交易等事件时有发生。管理机制上的落后也是社会组织问题较多的一大原因。我国法律未对各级民政部门如何承担社会组织的成立、变更、注销的登记或者备案、年度检查、行政处罚等监管职责给予切实的财政支持。那么，要促进社会组织的发展，又要对其进行严格的监管。这就要求一方面宽审批，另一方面严监管。政府必须对监管、处罚投入必要人力、物力 ，在立法上建立正常的进入、监管、退出机制。现有的监管制度是按照《社会团体登记管理条例》建立起来的，就此建设立的审核机制是双重的，无法达到社会组织真正的“民间性”和自治性“的特点，市场经济的发展、开放，社会组织的发展应当真正地具备独立、自由的特点。

（四）资金投入

社会救助是最低层次的社会保障，救助的方向也多样化，包括灾民救助、城市贫民救助、农村五保户救助、城乡特殊对象救助等。无论何种方式都会涉及到资金，救助资金可以解决人的生存危机、疾病恐惧，缓解暂时的困难。而作为这一笔公共财政支出，虽然各级政府都较重视，社会救助资金投入也不断增加，社会救助的标准逐步提高。但从总体来看，社会救助资金投入仍显不足，社会救助标准偏低，特别是低保和一些边困地区，甚至连最起码的基本生活都无法保障。应当强化政府的主体责任，各级政府特别是中央和各省（市、区）应当着力保障和改善民生，根据地区人中口、经济、财力和支出等标准采取优化财政支出结构等办法，【2】进一步加大社会救助资金投入，以提高救助水平，才能切实解决好被救助对象问题。

三、结论

论文通过总结我国现行社会救助制度的法律法规立法上的不足及社会救助的现实困境。阐述了制度现在存在的一些问题，为解决问题提供思路。

参考文献：

[1]殷洪源.社会救助立法的不足与完善[J].华人时刊，2013.4.

[2]江治强.我国社会救助建设的经验、议题与发展框架[J].中国民政，2009（8）31页.

课题项目：

本文属于德阳市哲学社会科学“十二五”规划项目，项目批准号：DY15C034。