平衡计分卡在政府绩效评估中的应用

孟霞++刘沛然

平衡计分卡（BSC）最初是针对企业组织开发设计的，并取得了极大成功，于是政府组织也逐渐开始采用BSC。卡普兰和诺顿认为：“虽然平衡计分卡最初是应用于改善营利性企业的管理，但是平衡计分卡在改善政府部门和非营利性组织的管理上效果更好。”

一、政府部门应用平衡计分卡的可能性

首先，BSC和绩效评估都强调了“平衡”的理念。BSC实现了外部衡量与内部衡量、短期目标与长期目标、发展与稳定之间的平衡。而绩效评价不仅考虑了经济性的指标，还考虑了效率性、效果性等非财务性指标对评价结果的影响。由此来看，绩效考评将经济性、效率性、效果性之间的关系进行了平衡。

其次，政府绩效管理的评估最重要的就是对绩效管理系统提供的原始数据进行分析，通过可量化的标准指标体系来衡量绩效的高低。BSC通过系统的指标体系为政府绩效评估的定量分析提供了有效的分析基础，并将绩效评估中定性分析和定量分析结合起来，保证了政府部门职责与目标的一致性，使绩效评价成为提高政府部门管理效能的有效工具。

最后，在政府部门中应用平衡计分卡时，不仅将其当做绩效评估的工具，更是将其作为一个战略实施工具。BSC将政府部门战略目标细化为具体的绩效评估指标，然后通过具体的制度设计将组织及其成员的具体行为与这些目标相结合，从而实现政府战略，提高政府绩效。

二、政府部门的平衡计分卡模型

政府以公共服务和社会责任为最高目标，政府服务的对象是社会公众而不是一般意义上的顾客，于是有了适用于政府与非营利组织的平衡计分卡模型。

政府与非营利组织的平衡计分卡模型将使命放在最高位置，从顾客维度、财务维度、内部流程维度、学习与成长维度这四个各有侧重又相互影响的四个方面来沟通政府与非营利组织目标与战略的关系。

第一，使命。将使命作为BSC的顶端，表明政府部门和盈利组织在应用BSC时的最大区别是政府部门服务于更高的目标。如：降低传染性疾病的发病率，维护社会治安等。将这些目标作为平衡计分卡的首要位置，能够引导对绩效的评估。

第二，顾客维度。在政府部门BSC模式中，顾客维度得以提升。政府部门的顾客是人民群众。其履行职责的能力和情况越好，对社会经济发展的贡献越大，越能得到顾客的认可。

第三，财务维度。没有财务维度，BSC就不完整。在政府部门BSC模式中财务维度的要关注的问题是怎样可以不仅为顾客创造价值还能控制成本。并不以盈利为目的。在政府部门中，该维度表现在政府成本上，体现在财务和非财务两个层面。财务层面为经济成本，即以最低的成本提供服务。非财务层面表现在政治成本方面。政府部门要依据社会群众的需要来为社会群众提供公共产品与服务。

第四，内部流程维度。政府绩效管理水平有赖于优良有序的政府管理内部流程，选择能够满足顾客需求并实现使命的流程非常重要。可以通过撤销冗余机构、加强执行力度等完善内部关系。

第五，学习与成长维度。为了更好地为公众服务，政府应该把自己塑造成学习型政府。要有针对性的培养人才，倡导学习，让职工积极的参与到决策，为更好的服务于社会公众出谋划策。

三、平衡计分卡在国外政府绩效评估中的应用-以美国夏洛特市为例

政府部门可借助BSC进行绩效评估，实现愿景。以下是对美国夏洛特市应用平衡计分卡进行政府绩效评估中的简单介绍。

夏洛特市政府长期运用财政预算上的单一指标和个人绩效考核指标来评价政府绩效。由此导致其政绩不佳，引起市民和企业对其失望，继而相继搬离，致使该市的税收戏剧性下滑，对该市的发展造成严重威害。

夏洛特市于1994年开始实施平衡计分卡，市政府确立了以“公共服务”为事业核心的组织使命，并绘制了以社区安全、城中之城、交通、市政重整、经济发展为战略目标的平衡计分卡。夏洛特市政府对平衡计分卡的应用使得各部门之间协调发展，取得了很好的政绩。如今夏洛特市已成为美国第二大银行业和财政金融中心。

总之，夏洛特市政府应用平衡计分卡获得成功，我们可以从中汲取的经验如下：

1.高层领导的重视和支持。夏洛特市市长和市议会首先明确提出了市政府的使命和发展愿景，共同确定发展本地经济、重组市政府、改善交通运输、提高社区安全、改造和完善老城区作为他们首个平衡计分卡战略重点的关键区域。

2.将组织战略目标向下分解。夏洛特市市政府计分卡设计出来后，项目组开始针对预先确定的五个战略主题，分别设定了特定的战略目标，挑选与自身有关的目标来发展各自平衡计分卡。接下来市政府还要求相关部门开发它们自己的平衡计分卡。

4.将战略目标和激励机制紧密结合。夏洛特市政府各部门根据各单位的战略规划，设立激励性的目标和绩效指标，将战略目标层层分解，最终落实到每一个员工的个人绩效计划中，用平衡计分卡与激励计划相连，使公务人员在绩效激励机制下时刻做到为实现市政府的战略目标而努力工作。

四、平衡计分卡在我国政府绩效评估中的应用-以公安机关为例

我国政府长期以来存在着机构人员经费膨胀、公共项目管理效率低、财务支出“缺位”与“越位”等问题。为此，政府应该树立“顾客至上”与服务意识、重视效率与服务质量，进行职能转变。BSC为我国政府职能转变提供的新的视野。下面以公安机关为例来探讨平衡计分卡在我国政府绩效评估中的应用。

公安机关正常运作的经费来自企业和公民的税收，它的价值就在于为企业和公众提供优良的服务。因此，在公安机关平衡记分卡指标设计中，顾客方面得到很大的提升。

在顾客方面，总目标为令公众满意，包括公众满意度、公众安全感、警民关系三个具体指标。在内部流程方面，总目标为塑造令公众满意的内部流程，主要在于服务效率这一指标。在学习与成长方面，从人力资本状况、信息资本状况、组织资本状况三个具体指标来提高改进业务增长的能力。在财务指标方面，总目标为经济型，从经费使用完成率、经费节约率来进行评估。

公安机关顾客指标是公安机关价值和绩效的集中体现，是指标体系的核心和起点。公安机关财务指标是衡量公安机关绩效的基本指标。在整个指标框架中，这两个指标应与公安机关使命和发展战略连在一起。公安机关内部流程指标是从机关内部运行的角度评估公安机关绩效，属于内部指标。学习与成长指标是从其自身的学习、变革与发展等因素出发、预测公安机关绩效水平的指标。这两个指标是通过直接制约公安机关成本效益与服务质量来影响公安机关使命与发展战略的完成的。总的来说，这四个指标相互作用，共同在公安机关的绩效评估中发挥作用。

五、结语

平衡计分卡通过财务、顾客、内部流程和学习和成长这四个层次来考核组织的绩效，将策略系统、沟通系统与执行系统集与一身，是目前世界上最先进的一种策略实施和业绩考评的工具。

平衡计分卡已经对部分政府部门的绩效评价起到了积极作用，但是目前平衡计分卡在我国政府部门的应用尚未成熟，并且对其他行业、单位也没有适用的标准模式。鉴于政府部门与私营企业两者之间特点的不同，政府部门在应用平衡计分卡时，应该结合各部门自身的特点进行详细设计，使之更好的为政府部门的绩效评估工作服务。中国自古以来推崇“平衡”的思想，从这个角度来看，政府使用平衡计分卡与中国传统文化相得益彰。此外，中国逐步进行政府职能的转变与政治体制的改革，为使用先进的绩效管理方法提供了良好的政治环境，有利于平衡计分卡的有效实施。（作者单位：河北经贸大学）