基于精准扶贫视角下地方政府的角色转换

袁瑗瑗

摘 要：本文在对精准扶贫涵义界定的基础上，指出精准扶贫的意义。同时从现有扶贫机制的识别、帮扶以及考核等方面指出扶贫机制的问题，最后从健全精准扶贫识别机制、政府考核机制、健全产业帮扶机制以及金融扶持机制、完善资金管理和整合机制等方面提出建议，以期地方政府能够转变职能，更有效地进行精准扶贫。

关键词：精准扶贫；识别机制；考核机制

习近平总书记在2015年1月云南考察时指出“要以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动，深入实施精准扶贫、精准脱贫，项目安排和资金使用都要提高精准度，扶到点上、根上、让贫困群众真正得到实惠”。在中央政府倡导下和地方政府密切配合下，精准扶贫取得一定成效，但也存在诸多问题，比如在贫困人口的识别上缺乏精确性和动态性，在扶持方式上存在单一性和短期性，以及在扶贫工作的考核上缺乏细致量化的指标等。因此，在当前精准扶贫的背景下，地方政府应转变过去扶贫过程中的方法和机制，更快适应新形势下扶贫工作的要求。

一、精准扶贫的内涵和意义

精准扶贫是针对不同区域环境，不同贫困群体，采取差异化的扶贫程序进行精准识别，精准帮扶和精准管理考核的扶贫方式。与过去扶贫机制存在显著差异。在以后的地方政府考核中应突出扶贫效果的考核，明确细化地方政府扶贫标准，上一级政府应分阶段对扶贫效果进行验收和评估，对于扶贫资金的使用要建立监督机制，严控资金流向，考核扶贫业绩。

二、精准扶贫面临的问题

全面建设小康社会要求全面脱贫势在必行。但由于扶贫工作受到以前固有模式的影响，扶贫的识别和帮扶模式固化，在精准扶贫的环境下不能有效且针对性地进行扶贫，因此，地方政府有必要理解精准扶贫的内在涵义，转变过去扶贫机制，更好的应对精准帮扶工作。

（一）扶贫识别机制不明确

在精准扶贫的过程中主要存在贫困人口人数不清、贫困人口层次划分模糊以及扶贫措施针对性差等问题。精准扶贫首先面临的问题是贫困人口的界定问题。我国过去对贫困人口的收入界定是人均纯收入低于2736元，但是对于全国低于这个标准收入的人口统计是一项复杂的工作，如果通过政府部门出资统计将耗费大量的人力和财力。因此在贫困人口不能精确确定的情况下，地方政府通常采取对贫困人口采取建档立卡的方法。首先通过抽样的方式获得一个地区的贫困人口比例，根据比例分配贫困帮扶名额，并允许名额存在10%的浮动。名额控制的主要目的是防止地方夸大贫困名额。

扶贫名额确定以后，就会从省一级落实到县一级，再从县一级落实到村镇一级。由于村级干部不能全面每户的收入状况，所以在贫困人口的识别上通常会采取民主评议的方式确定贫困对象。但在民主评议过程中可能并没有考虑到贫困家庭的年龄分布、收入来源、子女教育等问题，造成部分实际贫困农户不能享受扶贫帮助。因此，贫困人口的识别不精确是精准扶贫面临的巨大挑战。

（二）扶贫项目针对性不强

在农村的扶贫过程中，地方政府常采取项目扶贫，如通过修建基础设施、安民工程等方式。由于贫困户通常不具有利用基础设施从事经营活动的能力，所以，通过修建基础设施的方式并不能直接惠及到贫困户，而是富裕户利用基础设施进行经营活动。另外一些安居工程如户户通自来水、修建沼气池等工程，这些对于贫困户来说并不是急需解决的问题，贫困户最需解决的问题通常是温饱及子女教育问题，而这些项目并不能使贫困户直接受益。因此，在精准扶贫的新环境下，需要地方政府重新审视过去行为，采取因人而变的帮扶措施，切实解决贫困户最需要解决的问题。

（三）扶贫缺乏制度保障和有效激励

对于扶贫，一直以来都不是政府的工作重心，政府往往将工作重心放在地方经济增长上，扶贫工作常流于表面，通过工程和项目粗放式扶贫，扶贫结果缺乏监督考核。扶贫是一项复杂且耗费财政的事情，扶贫效果的好坏也不是强制性考核标准。这就造成地方政府不愿意扶贫，也不会为扶贫耗费太多的财政资金。

（四）扶贫资金配置不当

目前，全国各贫困地区普遍存在区域以及农户之间收入差距大，公共服务配置滞后等问题，这也加剧了扶贫工作的难度。对于那些生态环境脆弱、土地资源、水资源等农业资源不足的地区，农村教育、医疗卫生等公共服务设施相对落后，交通、农田水利等基础条件也相对较差。另外，由于我国的扶贫开发是一种自上而下的单向政府行为，贫困人口的参与只是被动地投入人力物力，主观能动性和发展决策权并没得到充分的重视和挖掘，农民的自我发展能力不强，扶贫项目在实施和管理中也缺乏群众的有效监督，造成扶贫行为的短期性和扶贫资源的浪费。

三、精准扶贫的政策建议

（一）完善精准扶贫识别机制

由于技术水平和资源的有限性，造成目前地方政府不能全面和详细地统计贫困人口数量，另外，以收入作为贫困人口的统计标准也缺乏全面性。因此，应采取多维的贫困标准对贫困人口进行划分。通过对贫困人口的收入、消费、年龄分布、健康水平等综合考虑建档立卡。这一转变不仅更符合贫困人口的实际状况，同时也符合国际社会对贫困人口的统计口径。因此，在精准扶贫的新形势下，应当更全面的覆盖贫困人口，建立多口径的统计标准，使更多贫困线以下的人口受益。

（二）完善地方政府扶贫考核机制

将扶贫纳入政府政绩考核机制，与地方经济增长、就业、社会保障放在等同的位置。上一级政府通过制定细致的考核标准，逐一落实到领导干部，实行领导干部承包制和问责制，对于扶贫任务不能按时完成的要采取惩罚措施。对于扶贫任务要采取动态监测的方式，不定期的抽查完成情况。

（三）建立健全产业扶贫机制

第一，建立农民农产品与市场的联动机制。政府应根据贫困区当地农业特点及民族特色等特点采取“政府主导、企业经营、群众参与、收益共享”的运作模式，将资金用于有志于帮助农民脱贫的农业合作社，从过去资金简单发放到贫困户转变为通过农业企业与贫困人口结合的方式。

第二，健全贫困人口的培训机制和引导就业机制。农村贫困人口一方面由于家庭条件、年龄等造成，另一方面也与贫困人口教育水平低下，缺乏技能等原因造成。因此，对于农村贫困人口应增加教育培训机会，满足企业的需要。同时，安排培训后的贫困户优先就近工作。企业也可以为贫困人口子女教育和医疗提供资金支持。另外，政府也可以联合银行对有志于从事养殖、手工工业等经营的贫困户提供无息、小额贷款，政府可以提供担保，健全金融扶贫机制。

（四）改革扶贫资金管理体制和加强资金整合

要满足“扶贫到户”的精准扶贫需要，就必须给予地方政府在资金使用上的自主权。因此，扶贫资金的管理应下放的到县级政府，扶贫方式由县乡政府根据实际情况自主确定。中央和省级政府负责监督、考核和评估，重点放在实际扶贫效果。目前80%的专项扶贫资金的管理权已经下放到县一级，但其它行业部门的资金管理方式变化不大，需要进一步下放资金管理权，才可能做到扶贫资金在基层的整合，提高精准扶贫的效率。（作者单位：贵州交通技师学院）

参考文献：

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