政府在发展战略性新兴产业中角色探析

闫振华



政府在发展战略性新兴产业中角色探析

闫振华

摘要：目前全球正掀起以新一代信息技术、新能源、新材料、生物医药等为代表的战略性新兴产业热，逐渐成为全球经济复苏的重要力量。本文首先对战略性新兴产业的内涵和特点进行了论述，其次详细通过对战略性新兴产业形成路径和政府在支持战略性新兴产业发展中的扮演的角色进行理论分析，最后结合我国实际情况，提出我国政府从引导、激励、规范和服务等四个方面支持战略性新兴产业发展的政策建议。

关键词：战略性新兴产业；政府角色

目前全球正掀起以新一代信息技术、新能源、新材料、生物医药等为代表的战略性新兴产业热，逐渐成为主要国家经济转型升级的重要产业。战略性新兴产业是以重大技术创新和重大发展需求为基础，对经济长远发展和社会全局具有重大引领带动作用，知识技术密集型、发展潜力大，能够产生巨大经济效益和社会效益的产业。对我国政府来说，加快对战略性新兴产业的宏观布局，是经济发展方式转变的重大举措。理清与市场关系，明确职责，在战略性新兴产业发展过程中定位好自身所扮演的重要角色，从而使我国经济从中高速增长迈向中高端水平。

一、战略性新兴产业内涵及特点剖析

战略性新兴产业是对于国家来讲，是全新的产业，能够反映国家未来主要发展的新兴产业，具有区别于传统产业并拥有自身的内涵和特点，主要有以下几点：

(一)全新性

战略性新兴产业是新兴的产业，它的技术、产品、生产工艺以及满足的消费需求等方面都是新的，它的发展能够带动经济和社会等各个领域的全新变革，对于国家来讲，是占领国际竞争制高点、经济转型升级和引领技术潮流的主要抓手，具有重要意义。

(二)外部性

战略性新兴产业一般从本质上属于技术知识密集型产业。由于该种类型的产业具有公共属性，因此在其开发的新产品推向市场后，它本身所包含的新技术和新知识就会随之溢出和扩散，并由于其产生巨大的经济和社会效益，这就导致市场上其它企业产生“寻租”，存在大量“搭便车”行为，从而几乎不付出任何成本就能够获得巨额利润。比如作为战略性新兴产业的新能源汽车领域出现了多而散、不规范的中小汽车和锂电池企业，存在骗补行为。

(三)不确定性

战略性新兴产业由于是全新的行业，主要存在着技术和市场两个方面的不确定性。第一，它的发展不断需要新技术革新和变革，从而不断推进整个行业的进步，但同时也意味着其技术的成熟度不够，产业发展不确定性较强。第二，由于其产品属于全新的产品，没有标准化的、成熟的商业发展模式和市场结构，并且竞争对手、客户、行业未来发展趋势等方面信息是比较缺乏的，这样就造成公司的经营政策一定程度上不能保持确定性，进而将导致商业化风险比较高。

(四)关联带动性

战略性新兴产业是全新的产业，在其开发的新产品推向市场后，它本身所包含的新技术和新知识就会随之溢出和扩散，从而带动其它相关产业的发展。因此，随着其不断的渗透和带动，其它相关产业就会不断完善和进入，形成该行业的完整的产业链，最终提高经济的整体效率，保持经济持续增长。

(五)高风险性

战略性新兴产业从其产品研发、产品定型、工艺验证直至推向市场，这中间面临着各种风险，包括技术、市场、营销以及金融、管理等风险，巨大较大的不确定性，这就造成了仅仅依靠市场机制是无法实现资源配置的最优化。

二、战略性新兴产业形成的路径分析

战略性新兴产业是高新技术与现代产业的深度融合，培育和发展路径应从产业发展推动主体和技术进步的视角出发，主要有三种重要路径：其一，市场主导的内生路径；其二，政府作用下的外推路径；其三，市场与政府共推型培育路径。

(一)市场主导的内生路径

市场主导下的内生路径是指战略性新兴产业发展主要依赖于市场内部各生产要素，包括资本、知识、技术、人才等要素，以市场机制作为内在驱动力，通过与其它相关产业的市场竞争来获得发展所需要的技术、知识、劳动力等生产要素，进而赢得市场，逐渐发育、发展和壮大起来的过程。内生路径的优势在于：一是产业培育与发展经历激烈市场竞争和选择，其自有优势得到了固化和加强，风险控制能力、应变能力及内生成长能力也同样得到加强；二是在市场机制作用下，企业与科研院所的联合创新能力得到充分发挥，科研人员的开发、创新积极性被高度激发。然而，存在产业升级换代缓慢，并带有盲目性和波动性，如若得不到相应政策扶持，产品开发到产业聚集的代价是极其高昂的。

(二)政府作用下的外推培育路径

政府作用下的外推培育路径是指产业在政府运用各种调控手段，通过直接或间接政策措施逐渐培育和发展产业的过程方式。在该路径下，政府通过明确的、定向性的产业支持政策以及配套的财政金融政策，使该产业获得一定的竞争优势，从而迅速发展壮大。该路径主要优势表现于在：一是在政府强力推动和保护下，产业兴起和发展的速度相对来讲比较快；二是政府选择的目标性和目的性相当明确，前瞻性强、确定性高、政策不易波动等。但是，这种方式存在着一定的缺陷，产业发展由于没有经历过激烈市场竞争和选择，产业发展素质与市场主导方式相对较低，产业竞争力不强。

(三)市场与政府共推型培育路径

由于“市场失灵”的存在以及战略性新兴产业发展之初比较弱势，其发展必然需要市场选择与政府扶持的共同作用，这种由市场拉动与政府推动相结合的模式即是共推型培育路径。在这种路径下，政府与企业各司其职，各自发挥作用。市场的内生动力是产业发展最根本力量，处于决定性地位；而政府的推动力则起着催化剂的作用，特别是在产业培育初期，技术亟待突破，市场竞争亟待提高。如现在新能源汽车行业快速发展，离不开政府的大力支持和推广。

三、政府在战略性新兴产业发展中的积极作为角色依据

通过上述战略性新兴产业内涵和特点的论述，我们知道行业存在着比较明显的“市场失灵”。同时，我国政府在发展战略性新兴产业过程中，面临着如市场体制和制度不健全、行业仍处于发展期等现实问题，这就需要政府给予大力支持。因此，政府在战略性新兴产业发展中积极作为存在着理论依据。

(一)幼稚产业保护理论

该理论认为，新兴产业在发展的初期，由于技术、市场和发展模式的不成熟，不能在激烈的市场竞争中保持优势，难以发展壮大。如果政府采取一定保护政策，就能够使其能够度过艰难的初期，并保持良性的发展和国际市场竞争力，这样政府采取的保护和扶植政策就是需要的。

(二)市场失灵与政府作用理论

该理论认为，由于市场失灵，新兴产业在发展过程中就面临着如市场经验不足、资本市场不完备等情况，在发展初期异常艰难，并产生极大的进入风险，这就需要政府积极参与其中，并制定产业发展政策，尤其在发展初期，积极引导产业发展方向，一定程度上参与企业经营决策等。

(三)外部性理论

外部性在经济学上一般指存在着边际私人收益与边际社会收益、边际私人成本与边际社会成本相背离的情况时，必须加以控制，以使得外部性成本内部化。战略性新兴产业的发展存在着巨大的负外部性，这需要政府发挥正面引导作用。从而避免由于外部性导致的先行企业通过投资或自主研发获得新技术没有成本的外溢到其他企业，同时其它企业不必补偿的“搭便车”行为，为鼓励投资或弥补相应的回报，政府采用关税保护或其他形式予以补贴就被认为是必要的。

四、我国政府支持战略性新兴产业发展的政策选择

通过上述战略性新兴产业形成路径分析和政府在发展战略性新兴产业中积极角色的探析中可以发现，我国战略性新兴产业发展路径必须是以市场导向和市场调节为基础，同时政府积极作为，完善制度和服务，加以引导激励的共推型培育路径。我国政府在战略性新兴产业发展中的作用可以归纳为引导、激励、规范和服务四个方面。

(一)健全引导政策

战略性新兴产业由于存在着高风险的特征，一般社会领域资金进入该行业一般比较谨慎，因此这就造成在发展初期，由于缺乏资金和融资成本高而造成发展比较缓慢，这就需要政府采取积极和全面的引导政策给力大力支持。引导政策包括资金和国债直接投入政策和政府经费、政补贴、财政贴息、财政担保等杠杆性政策以及设立创业投资基金、股权投资基金、信贷基金以及专项贷款的风险投资机制等三类，缺一不可，相辅相成。在产业发展的各个阶段，需根据具体情况选择相适应的支持政策，一般来说给予直接经费补助是支持力度最强的政策手段，通过支持重点技术创新，从而推动行业竞争力提高。通过设立投资基金和明确投资重点和方向，可以有效引导和整合资金资源，从而引导社会资本进入战略性新兴产业领域。

(二)完善激励体系

具体来讲激励政策是通过调节战略性新兴产业的参与人如企业、消费者和社会之间的收益，调动创新的积极性，发展和壮大相关产业，使行业竞争力强、产品品质高的企业和个人能够得到优质资源，这是促进战略性新兴产业快速发展的重要条件。表现在具体政策上：一是统筹利用转移支付、风险补偿等方式鼓励金融机构对行业给予信贷支持；二是以财政补贴和税收优惠政策等方式大力发展债券市场，拓宽企业融资渠道和降低融资成本。如新能源汽车领域对于进口关键先进设备给予关税优惠和出口锂离子动力电池给予退税等政策支持。

(三)创新制度规范

创新制度规范要求鼓励发展战略性新兴产业的政策制定和执行要做到规范化，制定出来的政策能够很好的执行，并在规范引导市场参与相关各方等方面充分调动积极性，形成真正鼓励。如政府新能源汽车采购制度的建立很大程度上激励新能源汽车新兴产业的发展。其激发市场需求空间表现在以下几个方面：一是鼓励政府相关部门及其直属企事业单位优先购买国内自主创新产品，并要求其新增产品需达到一定的比例，将国内创新产品列入当年预算予以监督。二是建立政府首购和订购制度，对于需要重点扶持的行业，政府首先明确要首先购买，并逐步加大投入，推动其尽快投入市场。对于具有重大战略意义的创新、共性技术和产品，可通过招投标方式选择创新研发单位和企业，同时通过政府订购的方式激励创新成果的产生，发起建立风险保证基金制度，建立风险补偿机制，从而引导企业与保险公司形成利益共享、风险共担的创新保险机制，降低企业创新风险。

(四)化公共服务

任何产业的快速发展都离不开良好的配套设施和公共服务，战略性新兴产业作为引领前沿的高技术性和首创性对配套设施要求更高。通过系统规划和投资实现产业基础设施和服务体系的配套建设对于战略性新兴产业的发展具有重要的意义。在产业集群发展的理念下，优化公共服务可以从以下几个重要方面着手：一是结合实际，并根据当地资源禀赋和优势条件，建立合理的产业布局，形成一批相关配套产业，引导其成为具有带动价值的产业集群。二是规范和完善中介服务体系，引导社会力量发展信息交流、技术评估、咨询以及产品推广等方面的中介服务。三是加强基础设施建设，重点是根据不同产业在不同阶段的具体发展需要和特点，系统规划并合理配置。(作者单位：中航锂电(洛阳)有限公司)