冬天里的怒放

王锐丽

《航道法》自2015年3月1日施行至今，恰好一年，这部只有7章48条的法律，对于航道部门以及水运行业意义重大。一年来，航道部门基于法律赋予的职责，从航道规划、管理、保护等工作方面都有和横向和纵深的拓展。

航道，字典上的解释为“可通航的水域”，即“水上的公路”。航道作为交通基础设施之一，涵盖了航道的规划、管理、养护、建设等，为水运的发展发挥了举足轻重的作用。

但由于航道事业倾向社会效益，“业绩隐性化”的特点使其往往难以被重视，加之社会上“重陆轻水”、“保路弃水”现象普遍存在，许多地方建设高速公路、铁路、机场和沿海枢纽港口的关注度、需求度和热情明显高于建设航道。

一年前，《航道法》正式施行。作为一部交通运输行业热切盼望的法律，它的出台对完善交通综合运输法律体系具有重要意义，更从法律层面上为交通事业的重要板块，即航道事业的发展提供了有力支撑。

《航道法》施行以后，弥补了长期立法欠缺带来的航道部门在管理、发展上的不足，一年来，航道部门秉持“依法治航”的发展思路与国家治国方略接轨，在国家建设“两型社会”、发展低碳经济的大势下，一路风生水起。

航道规划“高等级”，留足发展空间

广东省为水运大省，航道部门共管辖航道17000余公里，但与美国、德国等航运发达的国家相比，广东省高等级航道数量少，航道利用率低（美国千吨级以上航道占全国航道总里程的61.4%，德国千吨级以上航道占全国航道总里程的57%，广东省千吨级以上内河高等级航道仅占全省航道总里程的7.9%）。

《航道法》施行前，航道规划由于缺乏法律支撑，受水资源综合利用历来牵涉的部门较多，航道项目资金落实、前期工作审批难度大等综合因素的掣肘，总体而言是滞后的。《航道法》明确了开展航道规划的具体内容包括航道功能定位、规划目标、发展规划等级、实施步骤及保障措施等，并要求注重航道规划与其他规划的对接。当前，在国家建设“21世纪海上丝绸之路”，强化水路、陆路、航空运输的互联互通，珠江—西江黄金水道列入广东省海陆空综合运输五大通道的大环境下，提高千吨级以上内河高等级航道占比，全面形成长距离、规范化水运大通道，加强粤东西北地区航道资源的开发利用等工作势在必行。

广东省航道部门坚持适度超前的原则，科学谋划的态度，将航道中长期发展规划研究、“十三五”航道建设规划编制工作作为规划工作的重点，围绕“建设国内一流、国际先进的现代内河水运体系”的目标，在规划内容上既要包括了内河航道，也包括了沿海航道；既包括了航道设施，也要包括了支持保障系统，并做到充分调查研究、科学严密论证，充分听取相关部门、地方政府及专家的意见，确保规划具有前瞻性、全面性、高质量，以规划引领航道事业发展，更好地推动广东省航道资源的开发利用和保护。

同时，为做好项目前期储备工作，2016年广东省将重点加快推进北江航道扩能升级上延工程、东江河源至石龙航道扩能升级工程、韩江下游潮州枢纽至三百门港航道扩能升级工程等项目的前期工作进度；完成好北江联通湘江赣江工程初步研究等工作，打造项目开工一批、建设一批、完工一批、储备一批的良性循环格局。力争至2020年，全省千吨级以上内河高等级航道达到1420公里，占内河等级航道的30.4%；辖区航道养护里程达到14480公里，占航道通航里程的90%。

航道养护资金，“老大难”有了新转机

广东省航道养护点多、线长、面广，任务繁重。但由于资金投入长期不足，船舶超期服役、航道测量图纸不能及时更新、航标器材延期使用、航道整治建筑物缺乏维修、船闸较为老旧等现象较为普遍，较为落后的硬件条件制约了航道养护技术水平的提升。

同时，随着一批航道建设项目的陆续竣工，全省高等级航道逐年增加，养护技术要求也越来越高，仅西江、横门、崖门等高等级航道每年就新增疏浚工程量近400万立方米。据估算，全省897公里的高等级航道需要养护资金1亿元，而省财政部门预算中直接用于全省航道日常养护的费用每年仅为1亿元左右，经费严重不足，一定程度影响了全省航道建设成果社会效益和经济效益的充分发挥。

《航道法》出台后，明确了政府预算资金保障的义务，2016年，省财政安排的航道养护资金充分考虑到了航道日常养护工作及历史欠账，增资至约4.6亿，同时增加了高等级航道维护资金约1.4亿，且经省领导批示，2017、2018年航道养护资金将维持上述水平。

航道建设：百亿投入加快步伐

航道建设对于提升航道等级、开发航道资源、促进地方水运经济发展尤为重要。近十年来，广东省通过航道建设初步形成了“一横一网三通道”（一横：西江航运干线，一网：珠江三角洲高等级航道网，三通道：北江、东江、韩江）的基本格局，但仍存在内河高等级航道总量偏少、通达能力不足，航道建设较为滞后等问题。

其中，建设资金来源、审批难度大是主因，其它制约因素包括拦河建筑物、桥梁净空不够等。以北江为例，北江干流上共有清远、飞来峡白石窑、濛里、孟州坝5个枢纽，枢纽配套的船闸管理属于不同的单位，北江千吨级航道建设项目涉及的上述5个枢纽的船闸新建、拆除重建问题以及此后理顺船闸管理问题。

据统计，全省等级航道上的196座拦河建筑物中，共有48座未建设过船设施，且拦河建筑物即使建有船闸等过船设施，但部分仍然存在通航标准低于航道等级、开闸过船不及时等问题；全省等级航道上的桥梁近1500座（其中通航500吨船舶以上航道上的桥梁600余座），按现行的国家《内河通航标准》，部分桥梁已不能满足通航净空要求，且相当部分的桥梁不能满足船舶通航的防撞能力要求，一定程度上制约了航道的提级。

2014年7月，国务院批复了《珠江—西江经济带发展规划》，明确“以珠江—西江干线航道为核心的综合交通运输体系基本形成”的发展目标。为推动《规划》目标的落实，广东省委书记胡春华强调，要重点打造好珠江—西江经济带，加快推进铁路、公路、航道等交通基础设施建设，共同参与21世纪“海上丝绸之路”建设。2014年9月，省委省政府作出了加快内河航道建设的决策部署，确定2014年至2017年广东省新开工并建成13个内河航道建设项目，总投资约百亿元。

西江、北江航道扩能升级工程等13个项目，总投资大大超出建国后至“十一五”末全省内河航道建设投资的总和（约48亿元）。同时北江两个项目采取政府引导、企业（项目投资建设主体）融资的模式，也开创了广东省内河航道建设引入企业投资的先河。北江（曲江乌石至三水河口）航道扩能升级工程总投资估算达到47.7亿元，成为广东省投资最大的内河航道建设项目。13个项目建成后，全省内河高等级航道达到1374公里，将大大改善航道的等级结构和通达能力，西江仅界首至肇庆段的货运量将超2亿吨，北江将形成约3000多万吨的运量，广东省内的珠江水系将成为名符其实的黄金水道和水上交通运输大动脉。

短短三年，要完成投资空前的航道建设项目，对于航道部门而言是巨大的挑战。为保证工程的顺利实施，广东省航道局针对保障航道建设质量安全的关键环节和主要问题，对航道建设相关要求做了规定，明确了航道建设各参与方的质量安全责任和交通运输主管部门的安全监管责任。航道部门紧扣《航道法》，对内优化工作机制，修订了基建管理制度近10项，将部分项目下放区域航道局承担，充分调动各级积极性；对外借力《航道法》宣传，加快各项工作进度，并联交叉开展“工可”和勘察设计，加大沟通协调和监督检查力度，全力推动了项目顺利实施。通过努力，到2015年底，13个项目的“工可”已全部获批，其中10个项目开工建设，航道建设大会战实现“开门红”。

航道保护受重视程度空前

航道也是战略性资源。《航道法》出台前，航道保护存在行业部门间协调难度大的问题。由于内河航运资源的开发利用与水利、水电、交通、环保、渔业等多个部门紧密相关，但由于行业分工的局限性和行业间协调不够，致使有些涉水工程没有重视航运资源的保护和开发，影响了水资源综合效益的发挥。

一些水电闸坝出于行业利益，经常不能保证设计通航所需的基本流量，致使航道塞船堵船的事件时有发生。部分水利设施建设时，没有同时兴建相应的通航设施，造成了航道断航。政府部门确定的河砂可采区、禁采区，因管理不到位，也导致航道范围内乱挖乱采河砂现象严重，部分航道航运条件逐步恶化。由于部分河道缺乏系统的综合治理，河势变化导致航槽摆动、淤积、出浅，增加了航道建设和维护的难度。

以沿海航道保护为例，法律层面的不明确，导致资源保护缺乏有力的支撑。在规划上，为加快海洋经济发展，目前海洋渔业、旅游、环保等部门出台了渔业养殖区、旅游观光区、矿产开采区、生态保护区等专项规划，但沿海航道仍未实行统一规划，大量适合建港和发展航运的海域被纳入其他功能规划，不利于航道资源的保护和海运事业的发展。一些涉海建筑物滥用航道资源，无视航道部门的管理，造成了航道资源的严重破坏。如2011年12月下旬发生的中海油珠海横琴天然气终端管线泄漏问题，该管线位于磨刀门水道河口段，2005年，业主单位未经航道部门审批擅自建设，经航道部门多次督促整改，其在管线航段设置了16座航标，但仍对磨刀门水道出海航道通航条件造成严重影响，不利于航道等级的提升，以及横琴岛岸线和深水泊位的开发利用。

《航道法》的“三设立”给予上述问题有力的回应：设立了通航建筑物五同步、航道通航条件影响评价、航道保护范围三个核心制度。同时，对于乱采砂石、危害航道安全的工程活动，有了明确的“禁令”和处罚措施。《航道法》施行后，在航道部门的广泛宣传下，主动来办理、咨询审批业务的业主单位越来越多，社会的认同，让一线的航道工作人员感受颇深。

“当时，为督促桥梁管理单位落实桥涵标维护责任，提早介入，我们主动联系阳江市交通运输局、广东深汕西高速公路有限公司新台管理处等单位，多次协调西部沿海高速公路阳江段雅白联络线4座桥梁的桥涵标管养问题，并结合《航道法》进行政策宣传和解释，促成了问题的有效解决。”阳江航道局航管科负责人如是说。

而佛山航道局航管科负责人则表示：“我们经常与综合行政执法局组织对辖区内东平水道、陈村水道、潭洲水道共70公里航道进行联合巡查，在吉利涌巡查航道时发现南乐桥右岸上游约300米处有一简易码头正在违章施工，工作人员立即责令停止施工，并要求建设单位按《航道法》的规定办理相关审批手续，他们是认同的。”

经历了约20年的期盼，《航道法》对于航道人而言，是契机，也是法宝。但是，一部新法律的施行，也面临着诸多问题。比如航道保护范围的划分、内河航道图公布涉密、水利枢纽上通航建筑物的行业监管、航道行政处罚实施主体未进一步明确等问题，还悬而未决。《航道法》配套法规规章的制定、修改和清理，仍任重道远。