北洋政府中央航政机构与相关船舶管理章程

本刊记者 曹 凛

民国时期（1912年～1949 年），北洋政府设立航政管理机构，负责各地航政的管理与船舶的登记、注册和安全检查工作，并制订了相关章程。农商部配合交通部，对渔船进行了相应的质量检查与管理，颁发了《公海渔船检查规则》等条例章程。

中央政府的航政管理机构

孙中山领导辛亥革命，推翻了清朝政府，成立北洋政府（1912年～1928年），定都北京。北洋政府是中华民国建国时的中国中央政府。

北洋政府分为四个时期：袁世凯统治时期（1912年～1916年）、皖系军阀统治时期（1916年～1920年，段祺瑞为国务总理）、直系统治时期（1920年～1924年，曹锟、吴佩孚主持北洋政府要政）、奉系统治时期（1924年～1928年，段祺瑞为临时国务总理）。

1912年4月，北洋政府设置的民政管理机构有财政部、司法部、交通部、教育部、工商部、农商部等。其中的交通部接管晚清的邮传部，分总务、路政、邮电三股。其中的航政事务属于邮电股管辖。7月，航政部门被单分出来，成立航政司，分设总务、航务、航业、港务四科。1913年7月交通部缩编，邮传司之航务科负责航政工作。1916年8月，交通部又重置航政司，下辖总务科、管理科、航业科和工程科四科，分别负责航运管理、航路标识、监督造船、船舶、船员、水上运输等管理事宜，这一设置直至北洋政府下台为止，不再有变动。

1912年制订、1917年颁布实施《交通部厅司分科章程》36条第23条规定航政司工程科掌理事务之一为“造船及检查船舶事项”，可见交通部当时已有船只质量检查的相关管理部门；第31条规定航政司管理科负责的具体事务包括“关于船舶危险及损失事项”；第33条规定航政司工程科负责“（一）关于造船及检查船舶事项；（二）关于航路标识事项；（三）关于潮流沙线之调查测量事项；（四）关于行船沙港之疏浚事项；（五）关于营辟埠岸及船厂船坞事项。”

民国时期，北洋政府设立航政管理机构

为加强航政部门的管理职能，交通部上报北洋政府大总统《航政管理局执掌暂行章程》8条（1914年），希望交通部下设航政管理局，负责“船只检查及登录”等航政管理工作，但至1916年行政院仍未批准。后此事不了了之。此章程规定航政管理局的工作职责范围包括：“（一）船只检查及登录；（二）保护航业；（三）航路标识；（四）船只装载及停泊；（五）引水人考试；（六）航务诉讼；（七）水上救护；（八）其他航务上一切事项。”

北洋政府交通部为了有效管理全国各地航政业务，1919年4月设置了航律委员会机构，专门负责相关航政法规法律的制订，包括《船舶注册法》、《船舶公安法》……等几部法规法律的制订完成。因政局关系，航律委员会于1922年7月被撤消。这几部航政法规也未公布于众。

农商部于袁世凯当选临时大总统后成立（1913年），分农林、工商、渔牧三司与矿政局。农商部的成立，很好适应了民国政府成立之初社会经济发展的需要，它采用分科层治事的方式，分工明确，责有专人，拥有一支学历高、专业性强、年轻有为的官僚队伍，体现了政治制度现代化的发展。农商部制订了一系列包括渔船质量检查内容在内的规章制度，下发全国并监督执行。这有力促进了当时全国农林、工商、渔牧业经济的健康快速发展。当然，这种经济快速发展的良好态势，因袁世凯的篡改帝制行为被阻遏。

轮船的登记注册管理

北洋政府先后颁布实施了一些航政和船只管理的章程。这些航政和船只管理章程的颁布，有力规范了当时北洋政府管理下的航运业和船舶建造业。

1912年北洋政府颁布《轮船注册给照暂行章程》21条，是一部当时较完善的有关我国轮船登记注册的法规。其章程第1条对注册轮船的范围进行了界定：“凡营业之大小轮船，无论官厅，或公司、个人所有，均须遵照本章程呈请交通部核准注册给照。凡非营业之轮船除本章程第八条、第九条外，均适用之。”第2条规定经交通部注册颁照的轮船，才能向海关申请船牌，“凡轮船非经交通部核准注册给照，不得向海关领取船牌。”第3条规定轮船“赴海关呈验领取船牌”后，须经指定航线航行，并遵守进出港口各海关理船厅的安全检查章程，“凡轮船行驶航线，由交通部分别江海内港各项，于执照内指定之各航商将部照赴海关呈验领取船牌后，按照指定之航线行驶，并遵照各海关理船厅现行章程办理。”第4条规定各地航政部门负有注册给照轮船的安全保护职责，“凡经注册给照之轮船，由交通部行知航线内地方官署随时保护之。”

《轮船注册给照暂行章程》第5条对轮船注册登记内容规定的十分详细：“（一）轮船所有者之姓名或其机关；（二）轮船名称；（三）轮船容量及总吨数；（四）轮船长广及吃水尺寸；（五）机器马力及行驶速率；（六）航线图说；（七）码头起讫及经过处；（八）轮船购置或租赁及其价值；（九）管船员之姓名履历。”

第6条规定申请执照须由地方部门向交通部办理。第7条规定同一航线上的船舶名称不得雷同，“如在同一航线内，其轮船名称不得与依照在先之轮船名称相同”。

第8条规定轮船公司的船舶，须由农商部批准，交通部立案，方得申领执照。“其属于官厅及个人者，不在此例：（一）公司名称及其种类；（二）公司合同及一切章程；（三）资本及创办人认股数目；（四）设立之年月日；（五）创办人及经理人之姓名籍贯住址；（六）总公司及其分所之设立地方；（七）营业之期限；（八）所畦轮船之数；（九）每股额定银数若干，已缴若干及分期缴纳方法与股票之式样。”

《轮船注册给照暂行章程》第9至第21条规定了注册给照船舶的具体航政管理办法。详文如下：

“第九条：如遇推广营业变更章程时，须呈报交通部核准。

第十条：领有交通部执照之轮船，须由海关验明后发给船牌，始得行驶，如未领执照，或验有不符者，应即停止发给；各海关验明后，于照上注明某海关验讫及其年月日，每三个月由海关监督汇总报部。

第十一条：新置轮船急须行驶，不及呈部请领执照时，得呈请各关监督电部核准饬，令先发暂行船牌，以便行驶，但须于三个月内按照本章程呈部领照，如逾期，未经呈部或所报事项经部驳斥不准者，应由海关将所发暂行船牌调销。

第十二条：遇有左列情事须呈报交通部换给执照：（一）推广行驶航线；（二）增设码头；（三）更换轮船名称；（四）其他变更执照中所载各项，依本条换给执照者应缴照费，照本章程第十六条之定额收取二分之一。

第十三条：如有左列各项情事，应即呈报交通部，并将执照缴销：（一）船只毁损不能航行时；（二）自行停业或经官厅以职权令其停业时；（三）船只转售或租与他人时。

第十四条：如违背关于航政之各项规则，各主管官署得呈请交通部将其所领执照调销。

第十五条：执照如有跌或毁损时，得声明理由呈请交通部补发，但须缴纳补照费五元。

第十六条：注册给照依左之规定，缴纳册照费：（一）总吨数未满十吨者：十元；（二）十吨以上至二十吨：十五元；（三）二十吨以上至五十吨：二十元；（四）五十吨以上至百吨：二十五元；（五）百吨以上至五百吨：三十元；（六）五百吨以上至千吨：三十五元；（七）千吨以上至二千吨：四十元；（八）二千吨以上，每千吨加五元，但过五百吨者以千吨计。

第十七条：本章程施行前，尚未领有执照者，限于施行后三个月内一律补领，逾期未领者即由海关将船牌调销。

第十八条：本章程施行前，已领有执照者，限六个月内一律缴换新照，如于从前注册原案无变更之处，不再征收照费。

第十九条：本章程如有未尽事宜，由交通部随时以部令修正公布之。

第二十条：本章程施行后，所有前订之各省大小轮船公司注册给照章程即行发止。

第二十一条：本章程自公布日施行。”

《轮船注册给照暂行章程》首次对轮船的登记注册制度进行了较为完整的构建。如登记轮船属于公司经营，则需依据公司法令由农商部批准将公司的相关信息，即名称、合同、资本额，创立时间、创办人及经理人姓名籍贯住址、总公司及分公司地点、营业期限公司股份等，呈报交通部立案，而在遇有“推广行驶航线、增设码头、更换轮船名称”等情形，则需对执照进行更换。另外，暂行章程还依据轮船的吨位数的不同，对注册费用进行了规定。

1914年，交通部修改晚清政府1909年订立的《各省大小轮船公司注册给照章程》20条后，颁布了《修正各省大小轮船注册公司注册给照章程》新修正章程。其中第6条为：“新设之公司，如船已购成，急待行驶，深恐静候部照，旷延时日，可呈请该管海关监督，先将公司级轮船名称，电达本部，由部存案，电覆准予该关给发暂行船牌，该公司随即按第五条内，开各项报部领照，呈关验明，换取永远船牌。倘所报事项，经部驳斥不准，应由关将已发船牌调销。”

1925年，北洋政府交通部又颁布了《轮船注册给照暂行章程》修改章程，对其中一些轮船注册给照规定做了修改。

渔船的质量检查与管理

北洋政府农商部颁发了《公海渔船检查规则》14条（1915年），以规范公海渔船的船型及船质。其中公海渔船检查规则》第3条规定渔船的检查，由农商部派员或当地的船舶专业人员负责，渔船须在指定地方和时间聚集，等候质量检查。“公海渔船之检查，由农商部派员于一定期间内，召集各渔船于该省指定之地点行之，并得由部咨行该省巡按使饬令该管县知事，就近遴选技士，代施其检查。”

第2条规定公海渔船的船体、轮机、渔具、防热装置、渔业设备等，均需定期定点派专业技师进行质量检查。“公海渔船之船体、轮机、渔具、防热装置及业务设备，均须依本规则规定检查之。”

《公海渔船检查规则》第4条规定了根据《公海渔业奖励条例》申请奖金的渔船质量检查范围，包括船舶种类、名称及形状；渔船总吨数、吃水尺寸、船速、马力；船泊长宽、深的尺数；渔船上层建筑的甲板层数及种类；船体外板、龙骨、梁柱等的船用材料；运鱼船的防热装置；汽船的汽机、汽罐、汽筒、推进机的各类数目及汽机之马力；帆船的帆樯数目；业务设备种类；渔具种类及数目等。“凡依《公海渔业奖励条例》禀请奖励者，须依左列各款规定缮单，附呈农商部以备检查：（一）船舶各类名称及形状；（二）船舶所有者姓名或商号，及其住所；（三）造船者之姓名；（四）总吨数、速力及最大吃水；（五）船泊长、宽、深各尺数；（六）甲板层数及种类；（七）外板龙骨梁柱等之材料；（八）进水之年月日；（九）运鱼船其防热之装置；（十）汽船之汽机、汽罐、汽筒、推进机之各类数目，及汽机之马力；（十一）帆船其帆樯之数目；（十二）船长姓名及船员数目；（十三）操业之各类及区域；（十四）业务设备之种类；（十五）渔具之各类及数目。”

《公海渔船检查规则》第5条规定检查员须检查公海渔船的长宽高之比，包括帆船的长高之比不得过10倍，长宽之比不得过4.5倍，宽高之比不得过2.8倍；汽船长高之比不得过11倍，长宽之比不得过6倍，宽高之比不得过2.8倍；运鱼船长高之比不得过13倍，长宽之比不得过7倍。“公海渔船之长宽深，须合左列各款规定之比例，但本规则施行前原有之公海渔船确有充分之复原力及强力时，得由检查员视为合于本条规定之比例”。

第6条规定渔船长宽高的丈量方法，“船舶之长、宽、深，依左列方法丈量”，即“船舶之长：于上甲板梁上取水平线从船首材后面起，单螺旋汽船至舵柱前面止，双螺旋汽船或帆船至船尾材前面止，其无舵柱船尾材者至船尾板止”；船宽的丈量“从船体最广处左肋骨外面起，至右肋骨外面止”；船深的丈量“从船体中央龙骨上面起，至上甲板梁上面止”。

民国码头边的渔船

第7至11条规定了公海渔船船舷的设置要求，“左右舷侧不得设载货门”；运鱼船必须设有活鱼舱，并安置防热设备；压舱物的规格要求，“公海渔船之压舱物，如系易于移动之物质，须备具隔板或其他防移之装置”；有关船舶舱口的质量检查要求，其中第10条规定“凡设于甲板上之轮机室口、舱口、载煤口，及其他各口之边材，均须高出甲板六寸以上，但不受直接波浪之处所，或备有特殊防水之装置者，得低减之。”第11条规定：“甲板上之轮机室口、舱口、载煤口，及其他各口，均须备具坚牢之盖板及覆布。”

第12条规定了检查员根据渔船种类和作业区域，相应查核船用设备的配备情况，以及船员的多少。“公海渔船船员之多寡，及业务设备之繁简，须由检查员视其船舶各类及操业区域，分别查核之。”

第13条规定检查合格的公海渔船，由相关检查人员将船舶质量数据呈报农商部，核实后颁发渔船质量合格证明书。“检查合格之公海渔船，须由检查员详报农商部，发给证明书。”

1914年4月北洋政府还制订并颁布了《渔轮护洋缉盗奖励条例》12条（《民国法规集成》第25册P249～251），其中第8、9 条规定了护航武装渔船的人员、船只名称形状及相关信息的等级检查等内容。“第八条：凡呈请护洋缉盗之渔轮，应报明官厅者如左：一、该渔轮系公司所有者，宜报明公司名称及代表人之姓名、年岁、籍贯、住址，系个人所有者，宜报明其姓名、年岁、籍贯、住址。二、该渔轮之名称；三、该渔轮之形状；四、该渔轮停泊何所；五、该渔轮巡缉何所；六、船主、船员之姓名、年岁、籍贯。

第九条：凡领照护洋缉盗之渔轮，须随时造册，呈请就近主管官厅转呈本部，其应记着如左：一、巡缉之月日；二、救护某帮渔船若干艘 ；三、（略）……。”