破解反腐败“第二战场”困局

李永忠

今 年3月25日，广东从美国成功劝返外逃近10年的“百名红通人员”——多次向时任汕头市委书记黄志光等贿送财物的某公司负责人王海鹏。两天后，潜逃境外17年的上海原某公司董事长张丽萍被劝返回国，成为第25名到案的“百名红通人员”。

党的十八大以来，中国的反腐败实际上有两大战场，一是成果显著的国内战场。二是中央纪委按照党中央的统一部署，协调各方，以发出“红色通缉令”为标志，开辟的海外反腐“第二战场”。

对外逃贪官发出“红色通缉令”，是在2014年“猎狐行动”初战告捷的基础上，中国乘胜出击的结果。“鉴于全球互联互通趋势不断增强，加强国际合作以有效打击跨国（境）腐败的需求日益迫切，我们呼吁各成员经济体在亚太经合组织框架下加大合作力度，不断开拓新的合作领域，以进一步打击腐败行为。”这既是《北京反腐败宣言》的共识和行动，也是促进全球反腐败统一战线所需要的共识和行动。

当前面临的三大难题

海外反腐“第二战场”的开辟和推进，虽然取得了阶段性成果，但仍面临相当多的难题需要破解，主要有三个方面。

引渡难。截至2015年7月，中国已和41个国家缔结引渡条约，其中31项已生效。2015年8月和12月，中国和意大利两国刑事司法协助条约和引渡条约先后生效，贪官又少了一个逃匿藏身的“安全港”。根据上述两项条约，中意双方有义务就腐败等犯罪问题协助对方调查取证、追缴犯罪所得，并相互引渡对方通缉的逃犯。

但必须正视的是，除了澳大利亚、法国、意大利和西班牙等西方国家外，中国的引渡条约国主要是亚洲、非洲、中东和南美洲的发展中国家。而从“百名红通人员”可能逃往国家和地区来看，逃亡美国的最多，为40人；逃亡加拿大的位居第二，为26人。在这两国的人数就占了“百名红通人员”总数的66%，但这两国都没有同我国签订引渡条约。换句话说，引渡是海外追赃追逃最主要的路径，但在外逃最多的国家，我们却缺少主要的端口。

遣返难。主渠道引渡难，那么还可以通过遣返这个第二渠道来追逃追赃。但遣返也面临不少难关。一是举证难。对于要求遣返的犯罪嫌疑人，欧美等国都有严格的审查程序，规定提出遣返要求的国家必须提供事实清楚、证据充分、法条明确的犯罪证据，经本国司法调查机构核查并确认后，才能确定是否启动遣返程序。由于中国的外逃贪官出逃前大都经过长期策划，精心准备，或以洗钱为掩护，或以投资为方式，或假借他人之名，或有较强的反调查手段，这无疑加大了举证的难度。二是追赃难。如果没有利益分成，所在国常常不愿将中国外逃贪官的赃款退回。三是沟通难。我们缺乏一批既熟悉大陆法系的中国法律，又通晓普通法系的欧美法律，既能运用中国的情、理、法，又善于用外国人接受的逻辑语言进行沟通的司法人员。这导致的结果是，要么唇枪舌剑，要么自说自话。

也有正面典型。如在赖昌星案审理程序中，我国司法机关选派了素质较高的两名检察官和一名海关缉私官员作为原告方证人，有力证明了他按照加拿大法律也是犯罪，从而最终使外逃12年的赖昌星回国受审。

劝返难。如果说引渡、遣返属于国家行为，那么劝返则更多的是个人行为。由于外逃人员的底数不清，目前所能提供的有关政策不明，加之不少追逃追赃人员的能力不足，海外反腐的“第二战场”真正让更多人选择投案自首，还有相当长的路要走。

务实灵活，变阻力为动力

为解决引渡难，应通过积极的外交谈判来签订引渡协议，作为解决引渡问题的主要途径。

2013年，我国外交部力度空前地与10个国家进行引渡协议谈判，同时利用G20、APEC等多边机制，加强对中国声音的传达、解释，积极争取获得他国在引渡问题上的支持。目前，我国已与91个国家（地区）和组织签署124个检务合作协议或谅解备忘录，与189国建立警务合作关系，向部分驻外使领馆派驻警务联络官，同美国、加拿大等国建立司法与执法合作机制，初步构建起了追赃追逃国际合作网络。下一步，应加大力度推进与其他国家缔结双边引渡条约和司法协助条约，以及完善对外开展国际司法合作的法律框架。

为解决遣返难，要把追逃追赃的举证工作做扎实，加强中国与他国在法律举证上的衔接、理解、交流、沟通。

在追赃方面，应按照国际惯例，既尊重历史，也承认现实；既要坚持有理，也要让人有利。2013年6月中国与加拿大谈判完成“分享和返还被追缴资产协定”，这是中国就追缴犯罪所得对外谈判的第一项专门协定。2014年8月，中国与新加坡合作，将潜逃新加坡并获永久居住权的江西省鄱阳县财政局经济建设股原股长李华波在两国的财产全部冻结。李华波在缺席的情况下受审，并被没收违法所得。这是我国修订刑事诉讼法后的“海外追赃第一案”。2014年10月，中国与美国同意推动在调查、追踪、冻结、追缴、返还腐败资产方面开展交流与合作，重点追缴和返还腐败犯罪资产。应继续加大上述举措，从能够没收到的外逃贪官犯罪所得中，给予被请求国一定比例的司法成本补偿。这种一定程度的让步既能较好地获得被请求国的支持配合，也有利于我国海外追逃追赃及遣返工作。

为解决劝返难，既要通过“天网行动”等对海外贪官保持强大的追逃追赃压力，也要在抓紧出台有力度的相关政策，以化消极为积极，变阻力为动力。

比如，“猎狐行动”之所以劝回人数是缉捕归案人员的1.34倍，与2014年10月公安部等四部门发出以“攻心为上”的敦促回国投案自首的通告密切相关。公告截止期的最后几天，出现了“排队自首”的现象。

因此，应认真分析并总结这些年海外追逃追赃工作的经验教训，摒弃那些不切合实际的、一厢情愿的做法。在保持海外追逃追赃强大压力的同时，审时度势，不失时机地尽快出台有力度的政策。须知，成功的谈判，大多是从对方的利益出发，最终让其接受我方的观点。（作者为制度反腐专家、中国纪检监察学院原副院长）