论我国政府信息公开制度的完善

知情权是我国宪法默示的一项宪法权利即公民基本权利。公民的知情权想要得到充分保障，完善政府信息公开制度是必不可少的。2008年5月1日，《政府信息公开条例》的施行使得我国公民的知情权第一次有了法律保障，第一次将信息公开规定为政府的法定义务。然而，我国的政府信息公开制度建设还存在许多问题。公民知情权的保护任重而道远。如何合理扩大信息公开范围，完善救济途径，平衡保护个人隐私和保守国家秘密的关系成为当务之急。

一、信息公开制度的概念与由来

信息公开制度是行政民主精神发展的直接结果。1776年，瑞典通过了《出版自由法》（Freedom of PressAct）。该法规定普通市民也具有与议员类似的要求掌握公共权力的部门公开有关信息的权利。对当代各国信息公开制度影响甚大的是，美国1996年《信息自由法》（Freedom of Information）。自此之后各国都纷纷起草并制定有关信息公开的法律。

政府信息公开即是指，行政机关主动或被动地请求将其在行使职权过程中调查、搜集、获取、保存的信息向公众公开。那么何为政府信息呢？按照《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）中的表述我国所指的政府信息应该从以下三个点来把握：第一，它是一种与行政职权有着紧密关系的信息。第二，它包括本机关在进行公务活动中获得的信息。也包括该机关在行使公权力的过程中从其它渠道获得的信息。第三，它必须以某种方式呈现并不易灭失的信息。它可以用传统的方式呈现比如纸质。也可以用现代化数码形式呈现。仅仅以口头行使存在的信息和传闻，没有一定载体的信息是不能被称作政府信息的。

二、政府信息公开与知情权的联系

（一）我国对于公民知情权的保护

公民知情权如何真正被予以确认和保障与政府信息公开制度是否完善是密切联系的。虽然没有明文规定，但是我国宪法的相关规定决定了知情权是必须被我国法律保障的。一般来说，政府信息公开的范围越大，公民知情权的实现就越充分。由于政府掌握了大量的公共信息，既然是公共的，那就应该是公开的，而公民也就依赖于政府对于信息的公开。上世纪八十年代起，我国就已经开始创建将行政信息公之于众的制度，目的就是为了保护公民的知情权。我国自实行改革开放以来，随着社会主义民主的不断发展，社会主义法治建设的不断加强，政府信息公开不仅仅在理论上，而且在制度上、实践上都不断发展。2002年11月初，随着国内的第一个有关政府信息公开的规定——《广州市政府信息公开规定》的公布，北京、上海等地的政府也先后出台了规章，保障公民的知情权。2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》的出台，规定了公民对于政府公共管理事务的充分的知情权。

（二）《条例》对于知情权保护的意义

《条例》的公布与实施是中国法制化进程道路上浓墨重彩的一笔。虽然这仅仅是一部行政法规，但是它的意义却不容低估。因为它第一次为我国公民的知情权提供了法律保障，它是我国对于公民知情权障的重大发展，第一次将信息公开规定为法定义务。有学者将其称为行政法领域中的又一次重大革新。当前形势下，信息技术日新月异、发展迅速，这也推动者政府信息公开的发展有了多样化的途径。总结起来就是，由以纸质为主的老式通信方式向网络信息化为主体的交流形式来转变。这使得行政机关可以通过网站、微博、电子公告等等途径公布和受理申请。使得公民可以通过以上方式准确及时地参与政府的行政处理过程，了解并参与行政处理结果和决策。这种有益的转变真正便利了公民参与了解国家权力的行使过程。切实体会到，行政离我们的生活并不远，它涉及生活的方方面面。并且公民可以及时、便利地获取其所需要的信息，方便其更好的生活。达到公民权利的保护与国家权力的正常运行之间的平衡。

三、我国政府信息公开存在的问题

（一）《条例》中对于公开事项采用了限制为主的设计模式

1.主动公开

《条例》在第9条有所规定。第一，与行政相对方的自身利益相关的。第二，需要大众大面积知情或者参与的。第三，与本行政机关的内部机构、职能、工作程序有关的。第四是依照其它法律、法规应该予以公开的事项。上述规定为行政机关设定了公布信息的义务，为公民享有知情权提供了依据。但是这些规定暗藏了一条规律。那就是如果某种信息没有达到上述规定的要求，那就不属于公开的队列之内。而只有明确列入上述范围的才进入公开的队列。这种列举的方式已经缩减了政府信息的公开范围。笔者将其称之为主动公开的第一道闸门。

《条例》还设定了对初步符合条件、准备公开的资讯进行保密检测的制度。行政机关应先根据《保密法》对初步符合条件的资讯进行第一层审查。当审查结果不能确定时再根据相关法律法规对其进行第二层审查并报有关部门确定。它是主动公开的第二道闸门。由此可以看出，我国以“两道闸门”的处理方式应用到了主动公开的制度设计。

2.依申请公开

根据《条例》的第13条，行政相对方可以根据自身生产作业方面、生活日照方面、科研工作等方面等特别需求，向有关机关提交取得相关公共资讯的申请。但是，此条又以“自身生产、生活、科研等特殊需要”为申请公开的前置条件。这一立法思路又一次为公民知情权的行使设置了路障。这与我国宪法所内容的“一切权利属于人民”和宪法所默示的信息自由的精神相背离的。约翰·洛克认为：“政府向人民发布的命令是来源于主权者的；为了使国家处于平衡状态，就必须保证政府所施之于国家行政权等于主权者所赋予给政府的权力”。行政活动是一种行使公共权力的活动，既然是公共的，那就必须是公开的。现代行政法理论认为，行政权的行使应当在法律的规制下、在“阳光”下运行，依法应予保密的除外。很显然，《条例》中并没有贯彻现代行政法关于行政公开的理念，该条例对于“依申请公开”的限制是不符合我国宪法默示的公民知情权所体现的精神的。

（二）新兴政府信息公开方式带来的潜在问题

随着网络时代的到来，政府网站的作用将变得不可替代，各地地方政府正着力发展行政机关与社会公众交流互动的新渠道以及在新媒体基础上的政务信息发布新平台，主动、及时、负责地回应社会关切，着力打造更“接地气”的政府信息公开平台。另外，基于微博、微信在信息传播方面的互动性、准确性、快捷性、和覆盖面广的特点，其已经成为各部门和地方政府发布信息，亲民互动的重要途径。但是，政务公开的网络化趋势潜力和问题并存。政府网站、微博、微信等新型信息平台虽然具备及时性、普遍性、易用性，但是在行政实践中它的具体操作却问题不断。例如，2014年1月26日，最高人民法院审判委员会讨论的指导性案例——“李健雄诉交通运输厅不作为案”中，其裁判要点在于，行政相对方在政府公共网络系统上向行政机关提交信息公开申请的，那么这个系统显示的正确提交的日期就是该机关收到政府信息公开申请的实际日期。行政机关是不能以有关网络系统的处理迟延作为逾期答复的客观理由。违规超期没有做出应有回应的，应当被确认为不合法。在该案裁判确定之前，公民通过政府网站提交的信息公开申请后，行政机关以内、外部网络处理程序不同为由，未按时处理信息公开申请的，公民以此为由提起行政诉讼的，是缺乏裁判依据的。目前实践中类似问题层出不穷，对于电子化政务公开的这种新兴的信息公开方式，急需以法律、法规的形式予以程序化、规范化。

（三）政府信息公开没有良好的可操作性和完善的救济途径

首先需要明确是，除了《条例》之外，我国并没有专门的保护信息自由的法律、法规。相较于国外关于信息公开的立法实践，我国仅以行政法规的形式规定有关政府信息公开的内容，使得该条例与其上位法时常发生冲突。条例的法律效力较低，实践中遇到了很多障碍，导致了作为宪法默示权利的公民的知情权无法得到充分的保障。

其次，由于我国还没有建立以保护知情权为中心的较为完善的法律体系，《条例》中的现有规定太过空洞，没有很好的细化行政裁量权，对于行政机关在具体实践中留有的裁量空间过大。

虽然《条例》把公民知情权的保护纳入到了行政复议和行政诉讼当中，但是由于该条例仅仅予以概括性的规定，缺乏相关的配套法律、法规以及详细的程序设定。抽象地说以行政复议或行政诉讼的方式来救济公民的知情权属于隔靴搔痒。

四、我国政府信息公开制度的完善

（一）政府信息公开范围的完善

首先，对于仅仅属于行政法规的《条例》是不足以为公民知情权提供充分保护的。全国人大及其常委会应该尽快制定信息公开的相关法律，以提高法律位阶的方式使得作为宪法权利的公民知情权得到保障，预防并制止公权力滥用。其次，对于公开范围应该尝试以概括式的立法模式代替现有的列举式模式。信息公开范围应当因时而变，逐步扩大。而不是以模糊语句的立法手段强加限制。应着力剔除对于申请公开的“资格限制”，还权于民，使公民真正享有完整的知情权。

最后，监督机制强力有效，机关内部责任到人也是公开制度建设的关键一环。将公民对于行政机关公开活动的监督机制程序化、具体化；保证行政机关内部责任到人，不轻饶任何错误。建立更多的信息公开平台，给予公众尽可能多的信息获取渠道，加强网络公开、电子化公开渠道建设，紧跟时代步伐、与时俱进。

（二）政府信息公开方式的完善

随着国民经济和社会信息化的发展尤其是电子政务的深入推进，不仅应首先拓宽信息公开的平台，着力建设以政府网站为中心，互联网公共社交平台为两翼的信息公开体系；而且应当同时对于电子信息化公开程序以法律、法规的方式予以规范，使其与传统公开方式无缝接轨，避免具体实施中的水土不服。还需要注意的是，必须考虑到老年人、农村农民、残障人士等特殊人群，各地、各部门应当选择最符合当地实际情况的方式和途径为社会公众提供最便捷的服务。

（三）公民知情权救济的完善

1.对于予以公开的信息范围内公民知情权救济的完善

首先，根据《条例》第33条的规定，应充分考虑行政复议和行政诉讼这两种救济机制的各自功能，力求达到协同配合、各司其职。考虑制定行政复议前置的有关规定，使得与信息公开有关的一系列“秘密”信息通过行政机关的秘密审查资质得到妥善处理，而不至于使得信息泄露造成严重后果。

其次，对于有关信息公开的行政诉讼中举证责任分配，笔者认为应建立由被诉行政机关来证明其是否有公开相关信息的义务。按照行政诉讼的基本规则，本应由有关行政机关来证明公民所要求公开的有关信息不存在。然而在实际操作中，有关行政机关却很难提出相关证据，这反映了行政诉讼举证责任在信息公开领域并不完全适用。然而巧妙地将有关行政机关的举证责任转化到证明是否有公开相关信息的义务，包括制作、保存、记录和获取等，比较具有实际可操作性。

2.对于不予公开的信息范围内公民知情权救济的完善

由于行政机关既是行政诉讼中的被告又是相关秘密信息的持有者，对于公民申请公开的信息，只要行政机关认为该信息涉密便有理由不予公开。而在我国，人民法院是没有保密审查权的，拥有该权力的同样也是行政机关。这就对公民的知情权造成了隐形的侵害。因此笔者建议，应当赋予法院一定范围内的保密审查权，将被申请公开的信息是否涉密的审查权交与法官。此举可以极大地阻止行政机关滥用其行政审查权，更好地保障公民的知情权。

（作者单位：华东政法大学）