关于完善规范性文件备案审查制度的思考

米绍林

由于宪法、地方组织法和监督法，对地方人大常委会规范性文件备案审查工作的规定不够全面具体，没有实施细则，也没有罚则条款，特别是对规范性文件的范围界定不清晰，导致备案审查工作没有达到预期的效果。

规范性文件是否与宪法、法律、行政法规保持一致，直接影响依法治国、依法行政的进程。本文结合规范性文件备案审查工作评议发现的问题，从备案审查实践的分歧，谈谈对完善区县人大常委会规范性文件备案审查制度的思考。

问题

对规范性文件的定性存在认识上的偏差。一是将规范性文件与一般的“红头文件”混淆。比如把一些涉及公民和社会组织权利义务，具有普遍约束力，且能够反复适用的文件当作一般的“红头文件”制发，导致规范性文件漏报。二是单纯以文种来界定规范性文件备案审查范围。比如，有的认为监督法规定只有本级人民政府发布的决定、命令才纳入审查范围。但政府大部分规范性文件都是以公告、通知、通告、办法等文种出现，所以这种以文种来界定报备范围的认识必然导致漏报、少报或不报。

规范性文件尚未做到应备尽备，主动报送的意识有待增强。从调研情况来看，重庆市各区县政府规范性文件向本级人大常委会报备率平均在60%左右。只有江北区、南岸区政府规范性文件报备率达到了100%。而其它区县政府部门规范性文件向政府报备的情况就不容乐观了，普遍不足10%。

应由政府发布的规范性文件，却以政府部门或临时机构名义发布。一是本应以政府名义发布的规范性文件却以政府办或相关政府组成部门的名义发布。二是制发主体不规范，以临时机构的名义发布规范性文件。比如，以“某某管委会”、“某某协调办”等名义制发规范性文件。

监督制约缺失，问责制度不健全。一是对不按规定报备的情况笼统规定为“责令限期按规定报送审查”，而没有规定相应的问责机制。二是对制定“问题文件”的责任追究机制也不健全。对违法规范性文件的处理一般采取的是纠正、撤销或部分撤销三种方式，而制定“问题文件”的责任人却没得到任何问责。

规范性文件的信息公开力度不够。从目前情况来看，大部分区县政府出台的规范性文件在政府门户网站上进行了公开，但是与其他政府文件混在一起公开，没有单独设立规范性文件公开栏目，不利于行政相对人查阅，其公开宣传的形式也过于单一，在一定程度上影响了公众的知晓权。困惑

乡、民族乡、镇人民政府制定的规范性文件是否纳入审查范围？

目前，各地的做法不一。《湖北省实施（监督法）办法》、《贵州省各级人民代表大会常务委员会监督条例》规定是“各级人民政府”，也就是把乡镇人民政府制定的规范性文件纳入了审查范围；而《陕西省实施（监督法>办法》规定为“人民政府”，采取了一种比较含糊的表达方式；《海南省实施<监督法）办法》、《吉林省实施（监督法）办法》、《湖南省规范性文件备案审查条例》规定为“县级以上人民政府”，比较明确地规定乡镇人民政府制定的规范性文件不纳入审查范围。

由于监督法规定规范性文件备案审查的主体是县级以上人大常委会，乡、民族乡、镇的人民代表大会不在备案审查主体之列，乡、民族乡、镇人民政府制定的规范性文件就不在审查范围。因此，地方性法规若以监督法实施办法命名的，也就是选择以监督法为立法依据，就不能涵括乡、民族乡、镇人民政府制定的规范性文件。

但根据地方组织法的规定，乡、民族乡、镇人民政府有权制定规范性文件，并由乡、民族乡、镇的人民代表大会备案审查。如果地方性法规在制定规范性文件备案审查条款时以监督法、地方组织法为立法依据，且不以“监督法实施办法”命名的，则可以將乡、民族乡、镇人民政府制定的规范性文件纳入备案审查范围。

政府工作部门制定的规范性文件是否纳入审查范围？

目前各地的做法很不一致，这也是规范性文件备案审查工作中争议最大的地方。特别是一些地方政府，为了规避本级人大对规范性文件的审查，把本应由政府制发的规范性文件以政府部门名义制发，导致同级人大常委会一年都难审查一件规范性文件。

虽然宪法对政府工作部门发布的规范性文件的法律监督问题已经做了比较明确的制度安排，新修订的立法法在这方面也没有新的突破。那是不是地方人大常委会对本级政府部门制定的规范性文件就完全没有监督权力呢？笔者认为，如果有公民、组织向人大常委会提出审查建议，或者人大常委会在工作中发现政府部门文件存在问题的，可以建议本级政府撤销其所属部门制定的违法规范性文件。

除此之外，还有两种特例值得我们关注：一个是以政府办公厅（室）名义发布的，对本行政区域内公民、法人或其他组织具有普遍约束力、可反复适用的规范性文件。二是经政府授权，由政府工作部门发布的规范性文件，都应纳入规范性文件备案审查的范围。

区县人民法院、人民检察院制定的规范性文件是否纳入审查范围？

监督法实施后，绝大部分地方性法规都未将地方人民法院、人民检察院制定的规范性文件列入规范性文件备案审查范围。

笔者认为，应该将地方“两院”制定的规范性文件纳入人大规范性文件备案审查的范围。

一方面，无论是宪法、地方组织法，还是监督法、法院组织法、检察院组织法，都赋予了人大及其常委会监督本级“两院”工作的权力，因此人大对于司法的监督是必须的。

另一方面，地方“两院”根据工作需要，制发了一些涉及公民、法人和其他组织的权利、义务，有反复适用性的规范性文件，根本就不属于司法解释的范畴，如果不把这些规范性文件纳入备案审查范围，无疑使人大常委会对本级法院、检察院的监督缺少一部分。

对本级政府规范性文件的审查是否仅限于“决定”“命令”？

有的地方政府认为，法律只规定了“决定”“命令”要备案，而没有规定其他名称的文件也要备案，导致很大一部分规范性文件脱离监督的视野。

笔者认为，这种以文件名称来判断规范性文件备案范围是不科学的。

一些文件名称中虽然有“决定”“命令”的字样，但内容不具有规范性，比如某政府关于授予五一劳动奖章的决定，虽然文件名字中有“决定”二字，但由于授予五一劳动奖章是针对特定的人和事，不具有普遍的约束力，所以不属于规范性文件。而一些文件名称中虽然没有“决定”“命令”，但其内容又具有规范性，比如，《城镇居民社会养老保险实施方案》《关于推进义务教育均衡发展的指导意见》等。因此，笔者认为，监督法中的“决定”“命令”应该是对规范性文件的一种非穷尽式的列举。凡是本级政府制定的涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，并能反复适用的文件，不管是以决定、命令的形式，还是以公告、通告、批复、意见、会议纪要等公文形式出现的，均应当报送人大常委会备案审查。

党委与政府的联合发文是否纳入备案审查的范围？

有的地方人大常委会认为，党委和政府联合发布的文件属于党委的决策，体现了党委的意志，因此不属于人大常委会监督的范畴，不应当纳入规范性文件备案审查的范围。而有的地方则认為，各级党委虽然是党政联合发文的制发主体之一，但是行使行政权力的还是各级人民政府，只要文件涉及公民、法人、其他组织权利义务，具有普遍约束力的，仍应由政府报送人大常委会进行备案审查。

笔者认为，这类文件可以不纳入规范性文件备案审查范围，但如果公民、组织对这类文件提出审查建议，经审查发现确实存在问题的，可以采取由人大常委会党组向同级党委反映情况，提出处理建议意见，由党委研究处理。

思考

科学界定备案审查范围。可以从规范性文件的三种性质来理解和把握。一是规范性文件适用的外部性。即文件的执行会直接或者间接影响行政管理相对人的权利和义务，并非只针对行政机关内部事务的；二是在本行政区域内具有普遍约束力。即不管哪个公民、法人或社会组织，只要进行某件规范性文件规定的活动，就要按照该文件的规定执行的；三是在效力上具有反复适用性。建议将经政府授权由政府部门制发的规范性文件、以政府办公厅（室）名义制发的规范性文件，以及地方“两院”制发的规范性文件，都纳入地方人大常委会规范性文件备案审查的范围，真正做到应备必备，应审尽审。

建立严格的责任追究机制。一方面要从国家和地方立法层面，研究制定规范性文件备案审查制度的“罚则”，改变审查监督虚置的现象。另一方面，要建设规范性文件报备审查问责制。对不报、漏报或者不按时报送规范性文件进行备案审查的，视情节轻重，通过询问、质询或者特定问题调查等监督手段追究其责任，保障规范性文件备案审查工作的顺利开展。

创新方式，多渠道加强规范性文件备案审查工作。一是每年可通过听取区县政府关于政府部门规范性文件备案审查工作情况的报告，督促政府相关部门提高认识，增强规范性文件报备的主动性。二是加强主动审查。每年可适当选取涉及人民群众切身利益、人民群众高度关注的规范性文件进行主动审查，可通过召开群众座谈会和专家座谈会等方式，广泛听取意见，激发社会公众参与的积极性。三是支持法院加强对规范性文件的审查力度。公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。人民法院经审查，认为该规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。

加强备案审查的能力建设。一方面，人大常委会机关要加强内部相关机构的建设，配备专业人员。加强培训，提升备案审查工作人员的综合素质和业务能力。另一方面，通过组织论证、开展咨询、委托审查、聘请顾问等形式，引入专家“智囊团”，借助外力，弥补人大常委会自身审查力量不足的问题，提高审查质量。

健全备案审查工作公众参与及信息公开机制。一是要加强对规范性文件备案审查制度的宣传，提高规范性文件备案审查制度的社会知晓度，增强公众参与这项工作的积极性。二是在规范性文件制定阶段引入听证制度，充分听取相关专家代表和常委会法工委的意见。三是完善审查建议的接收、审查、处理和反馈机制。四是加强规范性文件备案审查工作的信息公开。督促政府进一步完善规范性文件目录库，建立规范性文件查询网络平台，方便公众了解、查询和监督，自觉接受人民群众的监督。