关于重大事项决定权地方立法的探索

纪荣荣

安徽省立法中就重点规范明确一类事项——人大常委会讨论决定的事项，而对其他类事项——人大常委会讨论可以作出决定的事项和讨论而不作出决定的事项则不再作出规范，突出了应当由人大常委会讨论决定的重大事项范围，突出了重点，也便于操作。

县级以上的地方各级人大常委会讨论决定本行政区域内各方面工作的重大事项，是宪法和法律赋予地方各级人大常委会的一项重要职权。在讨论决定重大事项地方立法方面，安徽省人大常委会勇于突破，大胆创新，对讨论决定重大事项的规定进行全面修订，为切实履行讨论决定重大事项职权提供了法治保障。

需要把握的几个问题

一是推进地方人大常委会讨论决定重大事项法治化是坚持和完善人民代表大会制度的重要方面。

首先，讨论决定重大事项职权最能体现人民代表大会制度的本质特征。人民通过国家权力机关，决定国家政治、经济和社会发展等方面的重大事项，充分反映了一切权力属于人民的国家性质，是主权在民的直接体现。其次，讨论决定重大事项职权在人大及其常委会各项职权中处于核心地位，既是议决权的重要组成部分，又是行使监督权的前提条件。再次，讨论决定重大事项权对于没有立法权的地方人大常委会具有更加重要的意义。可以说，没有立法权的地方人大常委会就是通过行使讨论决定重大事项权，来行使管理国家的权力。

二是推进地方人大常委会讨论决定重大事项法治化必须坚持依法立法、科学立法。

首先，宪法、法律、行政法规是地方进行讨论决定重大事项立法的依据。地方人大常委会在进行讨论决定重大事项立法时，要依法确定各国家机关的权力边界，不得与宪法、法律、行政法规相抵触。其次，提高立法质量，努力推进讨论决定重大事项科学立法。在立法模式上应当选择走“小而精”的道路，在内容和体例上不追求大而全，需要几条就规定几条，重在管用，能够切实有效解决讨论决定重大事项权行使方面的实际问题。在法规规范设计上，要更加注重法规制度的可行性、实效性，在追求法规规范精细化、具体化上下工夫，使法规易于执行、便于操作。在立法技术上，对重大事项尽可能予以量化。

三是推进地方人大常委会讨论决定重大事项法治化必须积极回应人民群众的关切。

地方人大常委会切实行使讨论决定重大事项职权，在很大程度上就是保证人民依照法律规定，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。讨论决定重大事项立法必须坚持人民主体地位，体现人民共同意志、保障人民当家作主、维护人民根本利益，着力解决人民最关心最直接最现实的利益问题，在法规制度上应当充分体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

习近平总书记指出：“我们要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动原则，实行人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，保证国家机关有效组织各项事业。”这是国家权力机关讨论决定重大事项立法应当遵循的指导思想。

地方立法中的制度创新

《安徽省人大常委会关于讨论、决定重大事项的若干规定（试行）》修订工作有以下几方面重点内容。

一是突出重点，将应当由人大常委会讨论决定的重大事项明晰化、具体化。安徽省在立法中就重点规范明确一类事项——人大常委会讨论决定的事项，而对其他类事项——人大常委会讨论可以作出决定的事项和讨论而不作出决定的事项则不再作出规范，突出了应当由人大常委会讨论决定的重大事项范围，突出了重点，也便于操作。

二是规范预算外建设项目支出和新的收支政策出台。修订草案曾经规定达到一定数额的预算外支出，需要立即实施的，应当向常委会作单项报告；其他的可在预算调整方案中一并报告。在法规修改中，经反复研究修改，没有对重大建设项目支出数额作出规定，规定在事项重要、需要立即实施的情况下，向省人大常委会作出单项报告，由省人大常委会批准。

三是关注应对突发事件的财政保障，增强法规的适应性。对于因发生自然灾害等突发事件动支财政预备费或者需要调整预算的，预算法已作了明确规定。为增强法规的可操作性，明确应对突发事件时的财政保障途径，法规专门对此作了规定。

四是进一步落实讨论决定重大事项权。有关重大事项决议、决定作出后，如何保证贯彻实施是立法中要考虑的一个重要问题，正所谓“一分部署，九分落实”。法规用多个条款对重大事项决议、决定的贯彻落实作了规定。

几点思考

通过讨论、决定重大事项立法实践，笔者有几点深切体会。

一是要正确认识重大事项决定权与其他职权的夫系。宪法法律已经明确赋予地方人大及其常委会的各项职权，实践中存在的一些问题，从根本上说，最主要还是宪法法律赋予的职权没有行使到位的问题，这是一个突出问题。

“重大”本身是一个相对概念。因此，行使重大事项决定权立法必然涉及人大常委会各方面权限，想一劳永逸制定一部法规，把人大常委会行使重大事项权予以全面、明确规范是有困难的，在法理上也是不可行的。如在现有的各地立法中，都将国民经济和社会发展五年规划调整方案、计划调整方案、预算调整方案，列入人大常委会讨论决定的重大事项。根据监督法的规定，这些事项又是人大常委会行使监督权的事项。很显然，人们认为人大常委会行使重大事项决定权方面存在的一些不足，在很大程度上与人大常委会行使其他方面职权不到位有很大关系。

我们应当辩证认识宪法法律赋予人大及其常委会的各项权能，不能孤立、割裂地看待某一方面权能，应把行使重大事项决定权与人大常委会依法全面履职结合起来，从而在更高水平上把重大事项决定权行使好。

二是正确处理重大事项决定立法与行使重大事项决定权实践创新的关系。首先，要认识到相关法律对各国家机关的权力边界有明确规定。对明确属于“一府两院”职权的事项，可以要求其向人大常委会报告，听取意见和建议，落实党的十八届三中全会提出的“各级政府重大决策出台前向本级人大报告”要求；对明确属于人大常委会职权的事项，应当由人大常委会讨论决定。

其次，要在现有法律框架下，积极进行实践创新。从法律规定看，行使重大事项决定权的空间还是很大的。从现实情况看，除法律明确规定的事项外，“一府两院”积极主动报告重大事项的情况还是有限的，这就更多地需要地方各级人大常委会通过制度创新和工作创新去推动、去实践。

（作者系安徽省人大常委会法工委副主任）