预算修正议案:寻找公共利益的平衡点
2016-04-29徐枫
徐枫
中国现行的法律、法规对人大的预算修正权没有明确的规定,人大在表决预算草案时,只有“整体否决”或“整体通过”两种选择。如何加强人大预算审查监督?浙江温岭市预算修正议案制度,呼应了人大代表的资源申请,调整了政府的预算安排,优化了预算的支出结构,使人大的预算审查监督权进一步发挥了作用。
公共预算的审查监督是人大及其常委会的一项重要职权。浙江省温岭市新河镇率先在全国试水的预算修正议案,优化了预算的结构,使资金的安排更加贴近民意,也使人大这一掌握国库的核心权力真正发挥了作用。
中国镇(乡)人代会中的
预算修正议案
2005年7月,在民主恳谈与预算相结合的过程中,浙江省温岭市新河镇启动了参与式预算改革,在人代会召开之前增加了半天时间专门用于预算初审恳谈。
新河镇预算修正议案的程序由提出、辩论和表决三个阶段组成。在经过前期预算初审民主恳谈会,政府听取代表们的审议意见并进行修改之后,如果仍有不同意见的,在人大主席团规定的提交议案截止时间之前,通过5 名以上人大代表联名,可以提出预算修正议案。
预算修正议案必须对所提议案的案由、案据和具体方案作出说明,其修正的权限包括削减、否决或增加某项预算的收支。其中要求增加某项预算的议案,必须同时提出其他支出项目的削减,以保持预算的整体平衡。
预算修正议案提出之后,经人大主席团审查决定是否提交人代会全体会议表决。在表决之前,还要组织全体代表对即将付诸表决的修正议案进行集中辩论,由领衔代表向大会说明案由,让支持者和反对者的观点充分展示。最后,全体会议投票表决预算修正议案,获得出席全体会议代表过半数赞成即为通过,预算修正议案通过之后,镇政府就必须按此对整个预算作出修改。
2006年是新河镇人大代表行使预算修正权的第一年。当年,人大代表共提出8 件预算修正议案,其中6 件由于格式不规范、没有涉及到具体金额的调整、与预算内容无关等原因,被作为普通意见处理。仅有两件可提交表决,一是由赵敏华代表领衔提出的“把计生四项手术及外出调查经费100 万元中减少50 万元,增加对农村村庄整治50 万元”;二是由陈元方代表领衔提出的“垃圾清运经费追加50 万元,在镇预备费中划拨” 预算修正议案,提交大会表决,并均获全票通过。
中国市(县)级人代会中的
预算修正议案
在全面总结新河和全市各镇预算修正议案经验的基础之上,2015年,温岭市人大又进一步在市(县)级人代会上试行预算修正议案。
2015年3月8日,在温岭市第十五届人民代表大会第四次会议预备会议上,通过了《预算修正议案处理办法》,该处理办法共有十七条具体规定。
1、第四条规定了基本要求。代表提出预算修正议案,应当符合法律、法规的有关规定,遵循统筹兼顾,勤俭节约,量力而行,讲求绩效,确保重点,收支平衡的原则,优先保障民生项目。
2、第五条规定了基本条件:由代表十名以上联名向市人民代表大会提出;内容属于市人民代表大会预算审查职权范围内的事项;要求列入市人民代表大会会议议程的事项。
3、第六、七条规定了基本内容。
4、第八条规定了时间要求。预算修正议案应当在大会会议期间提出,由各代表团在大会规定的议案截止时间前送交大会秘书处。
以上第四条至第八条都属“条件修正”,构成了对预算修正的约束条件。其中第四条是法理方面的要求;第五条是意见充分性方面的要求;第六、七两条是资源有限性方面的要求;第八条是时间方面的要求。
5、第十、十一、十二、十四、十五条规定了基本程序。
在温岭市第十五届人民代表大会第四次会议上,共收到代表10人以上联名提出的预算修正议案9件,内容涉及:太湖水库清淤、白龙潭水库净水厂及管线建设、礁山港渔用码头建设等方面。经计划预算审查委员会审查,大会主席团研究,建议将林于法等12名代表提出的《关于要求增加城乡交通治堵经费的预算修正议案》作为大会预算修正议案,其余8件预算修正议案改作预算审议意见处理。
2015年3月13日,温岭市十五届人大四次会议举行全体会议,票决通过了《关于要求增加城乡交通治堵经费的预算修正议案》。
2016年3月24日,温岭市人大常委会组织住房和城乡建设规划局、交通运输局、城市管理行政执法局等部门(单位)负责人专程到市治堵办专题调研。大家一致认为:2015年预算修正议案调增的交通治堵项目经费500万元,重点用于交通治堵严管区域、严管路段整治、停车设施建设、公交优先、新建咪表车位、假日交通优化等,改善了交通硬环境,取得了一定成效。
镇(乡)与市(县)预算
修正议案的比较研究
1、对不符合基本要求的预算修正议案的处置
预算修正议案的提出,有时会出现不符合基本要求的现象,譬如:格式不规范、没有涉及到具体金额的调整、与预算内容无关等。这在镇(乡)一级试行时,经大会主席团审查,对不符合基本要求的,被作为普通意见处理,不列入大会票决。而向上延伸至市(县)一级时,则明确规定:退回代表,由代表决定修改后提出,或撤回。
2、辩论程序的设置
自2008年起,镇(乡)一级在预算修正议案票决之前,还增加了辩论这一程序,先由领衔代表向大会说明案由,然后让支持者和反对者充分辩论,并允许领衔人撤回议案。这有利于与会代表在投票时更好地把握自己的态度,使投票更具理性。
而这在温岭市《预算修正议案处理办法》上没有明确的规定,只是提到:领衔代表应当采取适当方式,使参加联名附议的代表了解预算修正议案内容。这可能与会议的规模有关。温岭镇(乡)一级的人大代表,人数一般在100人左右,而温岭市的人大代表则达到将近400人。
3、提交大会票决的修正议案多少才是合适的
无论镇(乡)还是市(县)一级,都设置了经大会主席团决定修正议案是否列入大会议程这一程序。当预算修正议案的门打开之后,往往会出现拥挤的“排队”现象,需要有一个“过滤”装置,这是必要的。问题在于多少才是合适的?多了便会有两个顾虑:时间和精力够不够?会不会对整个预算造成“伤筋动骨”?从实践来看镇(乡)一级一般是选择2至3个,这次温岭市一级是9个当中选了1个。
没有预算修正议案制度,代表提出的预算意见往往得不到足够的重视,而有了这项制度,符合要求的修正议案提出来之后如果不被采纳,会不会影响其积极性的发挥?
预算修正案呼应了人大代表的资源申请,调整了政府的预算安排,优化了预算的支出结构,也使人大的预算审查监督权真正发挥了作用。
预算修正议案的价值在于补“短板”。交通治堵是经济社会发展到一定历史阶段的产物,是新出现的问题,是“短板”所在。人大代表林于法关于要求增加交通治堵经费的预算修正议案,反映了这一社会民生问题的紧迫性,预算修正议案的表决通过,为补“短板”提供了可靠的资源保障,找到了公共利益的平衡点。
在温岭市的参与式预算实践中,在公众和人大代表通过“预算民主恳谈”“专题审议”等多种方式,对政府的预算报告“说长道短”之后,政府会主动修改预算,如果人大代表对预算仍“不满意”,可以通过预算修正议案进一步表达,预算修正议案一经表决通过,政府必须按此执行,这一“刚性”约束可以破解“霍布森选择”(没有选择的选择)的困局。
(作者单位:浙江省温岭市委党校)