恒口一个示范区的城镇化实验

徐敏

恒口，陕南山区中一个美丽的小镇，历史上素有“陕南第一镇”、“西北小江南”的美誉。

2012年，恒口成为第三批国家发展改革试点城镇、省级城乡统筹发展示范区；

千载难逢的机遇犹如为恒口插上了腾飞的翅膀，短短几年，美丽的小镇日新月异，让人产生恍如隔世之感……

2012年3月，恒口镇被国家发改委确定为第三批国家发展改革试点城镇、省级城乡统筹发展示范区，而“十三五”规划的出台，更是给区位优势明显的陕南安康，插上了经济发展、民生安居的腾飞翅膀。

日前，本刊记者前往欣欣向荣的恒口示范区，从城镇化的角度以及微观的视野，三天里走访了多名示范区官员和当地群众，以期对“城镇化”之路做进一步深入的了解……

恒口示范区飞速崛起

陕西省安康市恒口镇，距离省会西安250公里，它位于安康市以西30公里的月河与恒河交汇处，其区位优势十分明显，这里是连接安康、汉阴、紫阳三县（区）的交通枢纽，更是陕川鄂渝三省一市的重要交通枢纽。

恒口镇始建于北宋年间，古称“衡口”，距今已有近千年的历史，迄今在恒口的新街、永丰和庆丰三村中，均留有永丰秦汉的遗址。恒口镇位于川道之中，恒河穿镇而过，将全镇分为东、西两个区域。

一个区区3万余人的小镇，何以能够受到国家和省市的如此重视，其成立示范区的背景和优势究竟在哪里？带着疑问，本刊记者走访了恒口示范区管委会的几位领导。

安康市恒口示范区党工委副书记、管委会主任刘全生告诉记者：“早在2012年2月安康市恒口示范区成立前夕，市委、市政府就本着陕西省‘十二五规划中提出要加快月河川道城乡统筹示范带建设的要求和目标，将恒口作为月河川道统筹城乡发展的重要支点，力争通过五到十年的努力，使恒口镇区域面积逾15平方公里，人口达15万人，成为安康市的副中心城区。在这一新背景下，让恒口发挥辐射带动作用，加快产业和人口的集聚效应，推进恒口的城镇化建设，并借助2011年5月启动的陕南大移民工程的新机遇（计划在未来十年陕南地区将搬迁240万人），使恒口成为首批移民搬迁的示范点。”

自2012年3月，恒口镇被国家发改委确定为第三批国家发展改革试点城镇，7月，安康市恒口示范区党工委、管委会正式挂牌运行以来，示范区正以日新月异的速度迅猛发展。记者看到，示范区内的循环工业园区、特色农业园区、精品旅游园区、飞地产业园区和生态优美小镇等建设项目均在加紧建设中，到处是热闹的建筑工地景象。

“我们示范区按照市委、市政府的要求，以高起点定位、高标准规划、高水平建设、大手笔启动、分阶段推进，按照‘东延西扩南进的总体思路，对恒口示范区的发展进行了详细的规划。”恒口示范区管委会副主任罗方盛向记者介绍说，“示范区的功能定位为—‘安康辅城、山水新城、移民重镇；其规划定位为—恒口将成为安康中心城市的副中心，统筹城乡一体化发展的重要示范区。以‘一心、双脉、六区、多点作为总体布局，所谓‘一心，即在月河、恒河交汇口布局我们的公共服务中心；所谓‘双脉，即健全月河和恒河的公共设施发展脉络；所谓‘六区，即建立古镇综合区、产业休闲区、产业服务区、活力科技区、滨水宜居区、生态公园区；所谓‘多点，即建设农业科技中心、行业服务中心、产业服务中心、商务办公中心、文化娱乐中心、体育休闲中心、活力商业中心。要把恒口建设成为产业发展、功能完善、生态优美、人文宜居、带动力强的城乡统筹发展现代化新区，形成月河川道城镇群。”

本刊记者在恒口示范区党政办副主任黄光宇的引领下，走访了多家正在建设中的工业集中园区、飞地经济园区和现代农业园区。黄主任兴奋地告诉记者：示范区成立四年来，以生态农业、生物化工、工业加工、丝绸产品、商贸物流作为五大支柱产业的局面业已形成，恒口便利的交通区位优势和丰富的自然资源优势，以及先进的产业基础条件，为恒口下一步的良性发展奠定了强有力的物质基础。

记者在一份示范区2016年度工作报告中看到以下数据：2015年，示范区工农业总产值完成46.5亿元，同比增长16.5%。2011年至2015年底，累计完成重点镇建设投资20.277亿元，占省建设厅下达任务16.854亿元的120.3%。招商引资到位资金21.9亿元，比示范区成立前净增了20.4亿元，增长了146%；农民人均纯收入达到9450元，比示范区成立前净增了4271元，增长了182.5%；完成财政总收入2.2亿元，一般预算收入完成2400万元，分别比示范区成立前增长了780%、700%。投融资平台作用充分展现，完成融资近12亿元，四年累计实现融资27亿元，示范区投资发展公司被授信AA+。

四年来，恒口示范区的各项经济指标分别实现大幅度翻番，各项增速排在了全市乃至全省的前列。

移民助推城镇化步伐

陕西南部的安康、汉中、商洛等地是洪水、泥石流灾害的易发区，也是连片贫困区，仅2010年“7·18”洪灾，就夺去了300多个鲜活的生命。为此，陕西省委、省政府痛下决心，从2011年至2020年，对陕南地区深受自然灾害威胁和贫困困扰的60万户、240万生活在山区的群众实施大规模避灾、生态移民搬迁工程。几年来，该项避灾、生态移民搬迁工程，不仅已让近百万群众远离了地质灾害的侵扰，住进了明亮宽敞的安居房，还解决了这个连片贫困地区的产业发展和脱贫致富等一揽子问题，实实在在加快了陕南地区城镇化的步伐，让山区群众享受到了城镇化的红利。

恒口示范区社会管理局办公室主任李峰说：“虽说成立恒口示范区与避灾移民搬迁项目没有太直接的关系，但就目前而言示范区的成立和各项建设，的确助推和惠及到了众多移民群众，让他们搬得出来、留得下来、生活得下去。”

记者在此次调研中采访了多位移民搬迁群众，虽说他们暂时均存在这样或那样的不适应，但却都甩掉了贫困的帽子。

距恒口镇20余公里的大坡村59岁村民毛明随，四年前移民至示范区某社区，他告诉记者：大坡村是大同镇最边远的山村，交通闭塞，自然条件恶劣，种植的一点农作物每年都会遭遇野猪袭击。在山村时他家里喂了几头猪，全年收入不过2000元上下，生活着实困难。两个儿子早些年就一个去了广东，一个前往安康打工。自打他和老伴移民山外，两个人很快便融进了社区生活，享受到了城镇的公共便利。如今夫妻俩就职于景都生态园，以种植花木果树为业，每年几万元的收入已然衣食无忧，并有能力帮着在家带孙子。

“虽然已经搬到镇上好几年了，但户口问题一直落不了，每次去问都说让再等等。”毛明随悄声对记者说。他担心山里的户口已经注销，镇上的户口如果落不上，不就成了黑人黑户，穷其所有购置的房产能否得到法律上的保障？

恒口示范区社会管理局党信荣局长也向记者坦诚：“耕无地，商无路、学无门，是我们陕南山区农村的真实状况。恶劣的自然条件和缺少耕地的残酷现实，制约了山里群众的致富门路。他们唯有靠山吃山，靠水吃水，采集一些山货运到山外换些日用品。因为居住分散，大山深处一些地方至今仍存在不通电的情况，孩子们上学也非常困难，将困难群众移出来是政府不可推卸的责任。相信示范区的出现，一定会最大限度地惠及众多走出大山的移民，让他们告别蛮荒，幸福生活。示范区成立以来，我们每年都在因势利导地对移民进行各类技能的培训，努力为他们找到适合自己的工作，让他们尽快融入到城镇化这个大家庭中来。”

记者在恒大新天地社区随机采访了64岁的新居民朱守勤，他们一家人原本居住在距恒口镇20余公里的山区枫树村，因享受政府的避灾移民补贴而移民山外。目前一家人在恒大新天地社区购置了一幢近150平方米左右的商住一体式连体别墅，老人抑制不住心中的喜悦，他告诉记者，虽然现在房屋还在装修中，但良好的居住环境和丰富的商品供给，是他在山区里生活了大半辈子所未曾想到的，让他一家人对未来充满了信心。

“据说示范区现在的就业岗位很多，我和孩子们说了，让他们回来看看，以后就不用舍近求远再到外面去打工了。等房子装修好了，我们一家住楼上，楼下开个商店，日子一定会一天比一天好的。”朱守勤老人不无信心地说。

恒口示范区成立四年来，在移民安置领域，先后建起了滨水宜居、恒大新天地、凤凰等数个大型避灾移民搬迁安置社区，安置了数万名祖辈深居大山的群众。

示范区管委会主任刘全生向记者总结说：示范区成立四年来，我们始终以规划为引领，以重点示范镇建设为抓手，以城市道路等基础设施为核心，以恒口老城区提升改造为主轴，以“恒口之心”综合开发为重点，以陕南移民大搬迁为契机，狠抓城市重点建设，公共服务设施得到了不断完善。四年里已累计建设移民安置房6443套，实施移民搬迁安置24721人，现已入住5200户19760人。并先后对11个贫困村实施了精准扶贫，对18个后进村实施了整建；完成了教育资源和医疗卫生资源整合方案，实现98个村（社区）体育健身器材配备安装全覆盖。通过重点建设项目的实施，积极带动了就业2万余人，随着一批企业的投入运营，新增城镇就业1.6万人，一批失地农民转化成为了产业工人。

城乡一体化循环发展

在今年3月刚刚结束的安康市第三届人代会第七次会议上，通过了安康“十三五”规划重大项目建设，要把安康打造成国内一流生态旅游目的地，其中恒口月河川道休闲农业旅游带建设工程位列其中。

恒口示范区成立四年来，一直遵循以恒口老城区提升改造为主轴，以“恒口之心”综合开发为重点的发展战略，向周边呈辐射式发展。

本刊记者走访了正在建设中的“恒口古镇特色文化商业步行街”，该项目已通过立项，成为“十三五”陕西省重点旅游开发项目，总用地面积108亩，总建筑面积约10万平方米，由成都本朴开发集团投资建设，也是安康“十三五”规划重大项目建设之一。

近十年来，全国古镇旅游开发与保护持续升温，可持续发展的绿色旅游地产，成为众多投资商们趋之若鹜的发展机遇。以周庄、乌镇、同理为代表的江南古镇成为众多游客的首选旅游胜地，随后涌现出的南浔、西塘等后起之秀，进一步激发了古镇旅游开发浪潮。

本朴开发集团董事长刘勇告诉记者，他们之所以看好恒口，是基于连本地人恐怕都还搞不太清楚的地域、人文优势。恒口素有“陕南第一镇”、“西北小江南”的美誉。近年来，随着古镇旅游接待人次的持续增长，各种管理模式自身发生着变化，可持续发展、物质遗产和非物质遗产的共同保护、利益相关者、社区受益等观念受到了极大的重视。“目前，越来越多的陕南旅游商业房地产受到投资者的关注，不少商铺项目刚一露面，就出现争相抢购的场面。”刘勇说。

恒口作为承接西北的纽带，卓立于成都、重庆、西安、武汉四大城市的交汇处，位于关天、江汉、成渝三大经济区的几何中心，是国家改革发展的试点城镇，也是安康“一体两翼”核心产业聚集区之一。月河川道城镇带的重要支点，这里将努力建成功能完善、生态优美、人文宜居、带动力强的山水田园新城，打造统筹城乡示范区，陕南移民聚集地、安康中心城市副中心。“这些利好的政策和本地积淀深厚的人文环境，以及良好的地缘优势，足以支撑起我们本朴开发的投资信心。”

计划于2018年一、二期全面竣工的“恒口古镇特色文化商业步行街”项目，位于恒口示范区的核心地带，与现有的恒口古街区并驾齐驱。它以“传岭南风韵，承三秦金脉”为人文精神取向，植入恒月二河微缩景观与恒口十景，恢复重建岭南书院、怀让禅院和汉调戏院三大院，再现月河古渡、衡口堡、魁星楼、古戏台、古淘金等民俗博览，打造集文化旅游、休闲度假、养生体验、商务会议等功能于一体的陕南特色文化旅游度假示范第一街。

示范区管委会副主任罗方盛告诉记者：“安康‘十三五期间，着力提升‘一山一湖一城核心景区（围绕瀛湖、南宫山国家5A级景区创建目标）大力发展乡村旅游，打造安康全域旅游，由单一观光型向观光休闲度假复合型转型，由冷热不均的节假日旅游，向稳定有序的常态化旅游拓展。以此推动乡村旅游与推进新型城镇化、特色产业发展、精准脱贫攻坚有机结合，建设一批特色景观旅游名镇名村，努力创建国家旅游扶贫试验区。”

在恒口示范区管委会里，最醒目的是每个办公室墙面上几乎都张贴有示范区的地图，示范区党政办副主任黄光宇在地图上指指点点地向记者介绍：正在开足马力建设中的恒口月河川道休闲农业旅游带，在不久的将来将呈现出10个特色旅游村、3个旅游古镇保护开发街区、6个农业旅游观光园区、8个休闲旅游农庄、30家农家乐大户培育项目，以及完善的旅游公共服务设施和基础设施。

采访中记者发现，恒口示范区的城镇化建设和移民搬迁的“溢出效应”虽然明显，但仍面临资金短缺、土地和社会管理相对落后等诸多难题。譬如在采访恒大置业发展有限公司总经理盛光斌时，他吐槽目前建设资金压力大，农民的购房贷款难以回收。“咱们也知道，移民移出山外，一辈子积攒点钱不容易，一大笔首付交了后就几乎没钱了，虽说国家给予一定数额的补贴，但毕竟还有不少钱要还贷。截至目前，几乎隔三岔五就有移民来找我要求开具推迟还款的证明。不开吧，他们的确没钱还；开吧，我们回笼不来资金，建设压力就会突现。一个字，难！”

担子再重也得扛着走

本刊记者：恒口示范区成立四年来，您认为目前所面临的挑战和压力都有哪些？

刘全生（恒口示范区党工委副书记、管委会主任）：从现状而言，我们的管理体制、机制问题还没有得到根本性解决，重点项目建设进展还不太平衡，工业产业园区建设步伐较慢，省市关注的凤凰跨区域安置社区配套设施还不够完善，人力资源开发利用创新尚不能探索实践，新型城市缺乏市场而导致管理不到位；整个示范区尚缺乏具有市场竞争力的优势产业，农业产品品质高但规模小，工业产业竞争力弱，城乡一体发展格局尚未形成，统筹城乡发展能力还很弱等等。示范区成立四年了，五年要为全省提供可复制、可推广的镇级小城市改革经验，挑战和压力不可谓不大，但是担子再重也得扛着走。

本刊记者：示范区发展遵循的基本原则是什么？

刘全生：我们以创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念作为全面建成小康社会的根本。一是生态优先，处理好经济建设与环境保护的关系；二是产城一体，抓住人这个核心，推进就地城镇化，大力发展循环经济，以生态友好型工业、生态农业和旅游服务业为主导，让广大群众实现“居住在城镇，就业在门口”；三是城乡统筹，推进城乡基础设施互联互通，提高基本公共服务均等化，加速人口向城镇社区集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中，让发展成果惠及广大人民群众；四是空间管控，将全域划分为城镇、农业、生态三类空间，城镇空间重点进行城镇建设和发展城镇经济，农业空间主要承担农产品生产和农村生活功能，生态空间主要承担生态服务和生态系统维护功能；五是多规融合，实现经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划、生态环境保护规划，避免出现规划数量过多、内容交叉重复、甚至相互矛盾冲突等问题，以期实现开放共赢、互利共赢。

本刊记者：示范区有无移民脱贫的任务及指标？

刘全生：有的。2016年，是实施“十三五”规划、打响脱贫攻坚战和启动恒口镇级小城市综合改革的开局之年，在未来的五年里，我们必须完成24328人的脱贫任务，其中销号25个贫困村3637户11030人，同步够格全面建成小康社会。另一方面，要围绕“文化名镇·富硒新城”发展定位，以高速、高质、高效示范引领为总基调，以改革创新为主线，基本实现县级市或市辖区。在这个机遇与挑战并存、困难和任务并重、利好政策叠加的非常时期，我们会把握好机遇、发挥好优势、调动好干群力量，乘势而上、顺势而为，努力把示范区发展推向一个新阶段。