新时期中国地方政府债务问题探究

贾芳芳

摘 要 当前，地方政府在《预算法》和相关法律体系框架下并没有自主发债权和融资权，但是在经济发展利益的驱动下以及财政支出不平衡的考量下，地方政府的高额负债已经成为诱发系统性债务风险和金融风险的重要因素。另外，地方政府的债务问题与宏观财政体制、行政管理体制有关，其有效管理具有一定的难度。

关键词 地方政府 债务问题 债务风险 有效措施

一、新时期地方政府债务问题的现状

（1）地方政府债务增长速度快、规模大、管理不善。新时期，地方政府的负债问题呈现出增长速度快、总量规模大、管理体系不完善等特征。第十二届全国人大常委会在一系列报告中指出，部分地区的债务增速在几年的时间里超过50%，有的已经超过70%，同时有超过100个行政市、400个行政县的负债率已经超过了100%，在经济结构升级、发展方式转型的新时期，经济下行压力继续增大有可能诱发系统性的债务风险和金融风险。此外，由于相关制度的不完善，地方政府的债务管理既缺乏有效、规范的管理机构，又缺乏完善、标准的管理体系，造成隐形债务多、偿债义务大、债务逾期等问题和比较混乱的债务管理局面，如债务资金违规使用、政府性融资机构和融资平台管理混乱等。

（2）地方政府的债务风险问题突出。地方政府的高额债务问题在经济增速减缓、融资渠道和平台缺乏有效监管的情况下会对宏观经济运行、地方经济健康发展等产生一系列的负面影响，也容易产生债务风险问题。一方面，地方政府在地方经济发展需要、整体财政体系运转需要的推动下，债务增速仍然处于高位的状态；另一方面地方政府的融资结构和融资渠道逐渐趋于复杂化，给债务管理带来了一定的干扰和阻碍。而地方政府的债务风险主要体现在经济下行背景下的偿债能力减弱、融资管理体系不完善背景下的投资风险大、房地产市场不景气下的金融违约风险高、短期债务问题向长期债务演变的系统性风险、融资平台交叉相关下的关联性和传染性风险高等。

二、新时期地方政府债务问题产生的原因

（1）地方经济建设有债务需求，行政规模扩大推动债务问题产生。在地方经济快速发展的条件下，无论是社会公共财政支出、重大基础设施项目建设，还是填补巨大财政收支缺口下的资金漏洞，地方政府都需要通过举债、贷款或者融资的方式来满足地方经济发展的需要。同时，在提升社会影响力、扩大行政规模的过程中，也要通过融资和借债的方式解决行政预算不断扩大、行政管理支出不断提升的问题。但由于受到行政体制不完善、行政监督体系相对缺乏的影响，地方政府职能转变、行政体制改革并不是十分彻底，其行政资源扩张、行政规模扩大在一定程度上会推动地方政府的债务增长和债务累积。

（2）财政体制和财政政策是地方债务问题产生的根本原因。在现行的财政体制和财政政策下，地方政府在“财权缩小”和“事权扩大”的矛盾下容易产生财政收支不平衡、财政收入来源窄、公共消费品支出资金缺口大等问题，地方政府巨大的财政资金需求直接造成债务规模的快速增长。在当前的财政体制框架下，中央政府解决地方财政资金缺口主要依赖转移支付制度和税收返还制度，对于经济发展缓慢的地区来说，转移支付和财政返还对于财政资源的补充能力非常有限。同时，在事权向地方下放的背景下，地方政府需要承担提供公共服务、维护社会治安、促进基础设施建设、加强行政管理等责任，在一些由中央倡导和牵头的大型建设项目中，地方政府需要弥合中央财政拨款的缺口，基于财政现实的考虑，地方政府需要通过借债或者融资进行大量的资金配套。基于上述财政政策和财政体制等的不完善，地方政府负债规模正在不断扩大，债务风险也在逐渐升级。

（3）地方政府债务问题的历史性因素和区域性因素。地方政府的债务问题产生也有历史性和区域性的因素。在经济危机以后，中央政府为了提升经济发展动力，通过扩大内需、刺激内需等政策引导银行逐渐放宽了贷款的条件，而地方政府在融资和借贷需求的推动下，通过政府性融资平台向银行贷款成为地方债务的主要形式和渠道，前些年相对宽松的贷款政策和贷款环境是地方债务规模迅速累积产生的重要条件。此外，在当前的行政考核体系下，政绩要求、政府工作评价、地区间的竞争都需要一定的财政资金支持来完成基础设施建设等政绩工程，从而促使一些地方政府不顾经济发展实力大额举债。

三、加强地方政府债务管理的有效措施

（1）规范财政体制和财政政策，合理划分中央和地方的财权结构。随着经济的快速发展，地方政府在社会公共服务、基础设施建设、社会保障、公共就业等方面的资金需求和财政支出越来越大，这与当前财政体制和财政分权制度下“财权收窄”和“事权放大”存在一定的矛盾，地方政府的财权和事权存在结构性的不匹配。为了解决这种问题，就需要综合考虑行政效率、行政成本等方面的因素，对各级政府的事权范围、财权结构等进行合理的划分和明确。对于经济不发达地区的财政资金缺口大问题，要通过规范有效的转移支付制度和财政资金补贴制度进行协调，有效解决地方政府财政缺口和资金困难问题，消除地方政府的借债和融资需求，引导地方政府在经济发展过程中合理利用债务杠杆。

（2）加强地方政府的债务风险意识，厘清政府和市场之间的关系。债务风险因素的快速累积与地方政府的债务风险意识差、债务风险管理水平不高等因素有关，加强地方政府债务风险管理与有效转变政府职能、建立政府债务风险预测和预警机制等多方面都有关联。首先，要结合地方经济发展的实际明确地方政府债务风险的指标和标准，建立和债务总量、债务结构相匹配的债务管理和债务风险预警制度，在债务风险因素累积的过程中及时采取有效措施消除阻碍。其次，从长远的角度来说，债务风险的有效管理必须厘清政府和市场之间的关系，有效转变市场经济发展背景下政府在创建经济发展环境、调节社会公共服务管理方面的职能，从竞争性领域、经营性领域有效退出，增强政府与市场经济的共生性和互补性。

（3）深化行政体制改革，变革地方政府债务管理模式。当前行政体制下，地方政府存在财政负担重、偿债能力差、债务管理不规范等问题，深化行政体制改革、变革地方政府债务管理模式是减少地方政府在发展地方经济过程中的财政负担、完善地方政府投资和融资体制的关键措施。第一，要结合地方政府的财权和事权结构进行全面的财政预算管理，将地方政府的债务纳入到统一归口的监管体系中来。第二，要变革政府的评价和考核体制，重视领导问责和政府部门考核，将地方政府的财政结构状况、政府投资收益和管理风险的长期性指标纳入到地方官员的考核评价体制中来，增强地方政府负债融资决策的科学性和合理性。第三，要规范地方政府的债券市场、融资平台、投资渠道的监管制度，提升财政资源使用的效率和效益。

四、结语

经济发展新阶段，中国地方政府的债务问题逐渐进入人们的视野，也引发了社会和中央政府的广泛关注。地方政府债务问题的产生和财政体制、财政政策、经济环境等多种因素有关。因此，加强债务管理要从行政体制改革、优化中央和地方财权结构等方面入手。

（作者单位为云南大学旅游文化学院）

参考文献

[1] 龚强，王俊，贾珅.财政分权视角下的地方政府债务研究：一个综述[J].经济研究，2011（07）：144-156.

[2] 万炜漪.转轨时期我国地方政府或有债务问题研究[D].浙江大学，2007.

[3] 李扬.中国地方政府债务问题探讨[J].科学发展，2014（10）：5-8.