浅论建国前后董必武对我国人民代表大会制度的探索

王明有

[摘要]董必武在新中国成立前后，就当时我国的基本政治制度——人民代表大会制度进行了艰辛的探索，并就确立这一制度的必要性以及它的性质、地位、职权、特征等作了深刻的阐述。他的这些探索为当前加强和巩固我国的人民代表大会制度提供了有益借鉴。

[关键词]董必武；建国前后；人民代表大会制度

董必武是中华人民共和国的开国元勋，建国后，他长期担任党和国家的重要领导职务，积累了丰富的治国理政经验，对我国新民主主义的政治制度建设，特别是人民代表大会制度也作了艰辛探索，形成了较为完整的理论主张。笔者不揣浅陋，试着从以下几个方面对董必武在建国前后关于人民代表大会制度建设的探索进行阐述，以期引起抛砖引玉之作用。

一

首先，董必武提出新民主主义政权的组织形式就是人民代表会议或人民代表大会。随着新民主主义革命胜利的不断扩大，如何建立代表广大人民群众的政权组织就成为摆在各级领导面前的一个迫切问题。1948年，他在《论新民主主义政权问题》一文中明确指出：“一个政权施行政策，要有许多机构。拿我们新民主主义政权的机构来说，有人民代表大会，有军队，有法院，有政府，政府内又有民政、教育、财政、农林等机构。”[1]他特别强调，在这些众多的国家机构里面，起着关键性、基础性作用的是人民代表会议或人民代表大会。早在1948年8月华北人民政府召开临时人民代表大会时，董必武就非常明确地指出，华北临时人民代表大会将成为全国人民代表大会的前奏，我们政权的组织形式将是人民代表大会。

1951年9月，董必武发现，包括华北老解放区的很多干部，对人民代表会议在人民政权中的性质和地位不清楚，为此，当时的中央人民政府华北事务部，第一次召开了县以上行政负责人会议。为了使会议达到预期的目的，他经过精心准备，专门作了《论加强人民代表会议的工作》的报告。他在报告中对人民代表会议的地位、性质等重要问题以及如何开好人民代表会议作了详细阐述。当时我们的干部大都忙于各种运动，无暇考虑我国的政治体制，董必武能够在百忙之中潜心研究我国的政治体制，并针对人民代表会议进行系统的阐述，实属难能可贵。后来的实践证明，董必武对我国新民主主义政权组织形式这些比较成熟的思考，不仅是正确的，而且是有远见的。

其次，董必武认为我国人民代表大会的职权主要有三项。

第一，一个地区或全国的一切重大方针政策都必须由同级的人民代表大会来讨论决定。人民代表会议或人民代表大会最重要的职权就是决定我国的一切重大问题，因为它是我国最高的权力机关。比如说，1948年8月举行的华北临时人民代表大会，就要讨论确定华北当时乃至今后的重大任务，还有边区政府的施政方针、工作报告、基本政策等。后来他又明确提出“这个代表大会，就是一切权力都要归它。”[2]建国后的1951年，在回答有人提出的“谁是主人，谁是长工”这一问题时，董必武鲜明地指出：“只有人民代表会议或人民代表大会是代表人民行使国家政权的机关，是代表人民做主人，这一点是必须认清的。”[3]全国或某一地区的一切重大问题的决定权，属于全国或某一地区的人民代表大会。这实质上是董必武“一切权力属于人民”的新民主主义政权指导思想，在我国基本政治制度方面的重要体现，是对毛泽东同志的人民民主专政思想的有益补充。

第二，全国或某一地区的人民代表大会有权选举和决定其同级国家机关的工作人员并监督其工作。早在民主革命时期，董必武就提出“我们由人民代表大会选举政府，政府的权力是由人民代表大会给的，它的工作要受人民代表大会限制，规定了才能做，没有规定就不能做。如果有紧急措施，做了要向人民代表大会作报告，错了要受到批评，一直受到罢免的处分。”[4]根据1951年我国当时的实际情况，董必武强调指出，我们应该抓紧建立能代行人民代表大会职权的人民代表会议，因为只有这样，各级人民政府才能相应产生。人民代表会议或人民代表大会有权选举同级人民政府，并对其实施监督。同级人民政府要对同级人民代表大会负责并自觉接受其监督。由此可以看出，董必武凭借其深厚的政治法学理论素养，正确地指导了我国当时的政权建设。

需要说明的是，人民代表大会选举和决定国家机关的工作人员并监督他们的工作，实质上是发扬人民民主、帮助国家机关的工作人员改进并完成各项工作的最好方式。1954年9月，董必武在第一届全国人大一次会议上讲到全国人大对政府的监督时，特意讲到：“凡是认真发扬了民主，把人民政府的一切重大问题都提交人民代表会议或人民代表大会，在大会和小组会议上展开讨论，并且充分进行批评和自我批评的地方，那里人民的积极性和创造性就能得到发挥，政府工作就有朝气，就可以少犯或不犯官僚主义的错误。”[5]笔者认为，这些论述不仅当时未过时，就是现在也具有很强的现实指导作用。

第三，全国人民代表大会是我国唯一的立法机关，拥有立法权。董必武认为，人民代表会议或人民代表大会不仅是我国的权力机关，还是我国的立法机关。也就是说一切法律只能由人民代表大会或人民代表会议审议通过才能成为真正意义的法律。当然，必要的话，它也可以授权其他机关制定法律。1954年5月，在中国共产党第二次全国宣传工作会议上的讲话中，董必武再一次谈到：“比如我们的宪法草案规定，全国人民代表大会是国家唯一的立法机关。这就是说只有全国人民代表大会通过了的法规，才能叫做法律，它的意义是庄严的，通过它的手续是慎重的，它的公布是中华人民共和国主席的职权之一。”[6]

再其次，董必武强调，在我国确立人民代表大会制度是新民主主义政权所必需的。何谓新民主主义呢？新民主主义这一概念是毛泽东在1940年所作的《新民主主义论》一文中正式提出来的。他把中国的民主主义革命分为新民主主义革命和旧民主主义革命，两者的分界线就是1919年的五四运动。列宁曾说，一切革命的根本问题是国家政权问题。资产阶级革命是这样，新民主主义革命也是如此。董必武在1948年10月华北人民政府人民政权研究会上提出，政权既是关系千百万人的生命和他们的生活方向，所以一切革命的政党，最重要的问题，是夺取政权。那么政权是什么呢？“政权是一部分人代表着特定的阶级，运用国家的权力，发号施令，叫人民做什么事情，或禁止人民不得做什么事情。这样的东西，就叫政权。”[7]在这里，董必武用通俗的语言给“政权”下了一个准确的定义。

那么，我党领导的新民主主义政权的组织形式是什么呢？董必武非常明确地提出，我党领导人民群众建立的人民代表会议或人民代表大会制度，就是新民主主义政权组织形式，这一形式完全适合我国国情。因为：第一，这一制度不是任何人凭空杜撰出来的，是我党领导人民群众经过长期的革命斗争总结出来的，并且实践证明是正确的。第二，只有这一制度才能体现我们这个政权的本质。我们的政权包括很多制度，土地制度、婚姻家庭制度、税收制度、司法制度等，但没有哪一项制度能代表我们国家的性质，只有人民代表会议或人民代表大会才能体现国家的性质。他还多次强调，这个基本制度不仅符合中国的国情，而且有巨大的优越性。在《论新民主主义政权问题》中，他指出，现在我们的人民代表大会，它的代表性比苏维埃广泛些，比资产阶级议会更不用说了。所以用人民代表大会是能包括广大的各民主阶级的在内的政权形式。随着人民代表大会制度在全国的逐步实施，他进一步说：“我们的政权机关是各级人民代表会议或人民代表大会及各级人民政府。这样的政权组织形式，是最好的基本的组织形式。它是最民主的、能包括一切人民群众的组织。”[8]

建国后的1953年，面对在全国即将要实行普选的人民代表大会制度，董必武兴奋地预言，我国人民一定会欢欣鼓舞地迎接这一个选举运动，使我们人民民主政权建设更向前跃进一步。

二

董必武在建国前后，运用马克思列宁主义的历史唯物主义观点，根据其对人民民主专政政权本质的深刻认识，比较完整地、系统地论述了即将在我国建立的人民代表会议或人民代表大会制度的必要性、性质、地位、职权等重大问题，这些论述为提高我国当时干部的政治水平，建设人民民主专政的政权发挥了重要作用。

董必武对人民代表大会在我国国家政治生活中的性质、地位等的阐述，是建国前后我们党领导的人民民主专政政权建设的基本施政原则。中共党的十一届三中全会以来，我国社会主义法制建设有了长足发展，作为基本政治制度的人民代表大会制度也日益完善。特别是党的十八届四中全会，正式通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这一决定提出并具体阐述了全面推进依法治国的总目标和重大任务，为我国的社会主义法治国家建设描绘了宏伟的蓝图。我们为什么要大力推行法治国家建设？因为中外国家治理的实践证明，法治尽管还有这样那样的不足，但到目前为止，应该说还是最好的治理国家方式。当然，实行依法治国，并不是说不要道德等其他方式了，只是说法在一个国家的治理中占据主要、支配的地位。坚定不移地坚持和不断完善我国的人民代表大会制度，确保人民代表大会及其常委会依法履行其职能，保证各项立法和重大决策能更好地体现全国人民的意志，是以习近平同志为总书记的党中央十八大制定的政治建设和政治体制改革最重要的方针之一，需要我们积极努力地贯彻执行。

董必武关于人民代表大会监督权的论述，对我们进一步完善和增强人民代表大会的监督机制有着重要的现实指导意义。按照我国现行宪法规定，人民代表大会及其常委会的主要职责，就是对“一府两院”，即同级人民政府、人民法院和人民检察院实施全方位监督，这是我国大力推进依法治国进程，充分体现监督机制的一个十分重要的方面。中外历史经验反复证明，不受监督的权力百分之百地会产生腐败。腐败现象，不仅中国有，其他国家也有；不仅在发展中国家会产生，在像美国这样的发达国家也会产生。消除腐败在中国是一个难题，在世界范围内也是一个难题。在中国目前情况下，消除腐败不仅要靠理想、信念、道德等的教育，更重要的是靠完善的党纪、政纪、法律制度。习近平总书记多次强调，要坚持用制度管权管事管人，抓紧形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制。应该说，进一步加强人民代表大会制度，不断巩固和完善人民代表大会制度在依法治国进程中的地位和作用，是从源头上根除腐败现象的法宝。

综上所述，董必武在建国前后对我国人民代表大会制度的一些重大问题所作的探索，丰富和发展了毛泽东关于人民民主专政的思想，也为新中国成立后在我国确立人民代表大会制度，提供了重要的理论依据。挖掘和整理董必武这份珍贵的历史遗产，对于当前加强和完善我国的人民代表大会制度，巩固和提高我党的执政能力，有着极为重要的现实指导意义。

[注释]

[1][2][3][4][6][8]董必武选集[M].北京：人民出版社，1985.

[5]董必武法学文集[M].北京：法律出版社，2001.

[7]董必武.论社会主义民主和法制[M].北京：人民出版社，1979.