营口市土地流转问题及对策研究

赵丹

[摘要]农村土地流转是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向。营口市的土地流转存在流转规模有限、流转规范性和稳定性不够等一系列问题，完善土地流转服务体系、创新土地流转模式、提高土地流转规范程度、发展壮大新型农业经营主体、健全社会保障体系、加大政策扶持力度、加强宣传培训等，是加快农村土地流转的有效措施。

[关键词]土地流转；流转模式；流转市场；营口市

农村土地流转打破家庭联产承包下传统分散经营种植模式带来的发展瓶颈，提升了土地的综合效益，凸显规模经营优势，促进了农业品牌化发展，增强了市场竞争能力，为现代农业发展不断注入新活力。近年来，营口市积极探索农村土地流转的新途径，采取转让、租赁、入股等形式带动企业、合作社、农户“互利多赢”，实现了土地集约化、规模化经营，促进了农村经济的发展。但是，必须清醒地看到，土地流转中仍存在一系列问题，制约着土地承包经营权的有序流转。

1土地流转中存在的主要问题

（1）流转面积小、土地分散，没有形成规模

截至2013年年末，营口市共签订流转合同份数10855份，涉及家庭承包耕地流转总面积10.4万亩，仅占家庭承包耕地面积的6.6%，同期辽宁省土地流转面积占家庭承包耕地总面积已达到21.2%，全国土地流转面积已占家庭承包耕地总面积的26%。并且，目前营口市尚有182万亩耕地分散掌握在140.8万农民手中，人均占有耕地面积仅1.3亩，在大片土地流转中经常出现部分农户不愿转让的情况，致使成片土地集中难，形不成规模，很难创新生产方式以及招商开发。

（2）土地流转还没有形成完整的市场体系

媒介流转双方的中介服务组织建设缓慢，截至2013年年末，辽宁省建立了286个土地承包经营权流转市场，覆盖了25.75%的乡镇，而营口市仅建成熊岳镇土地承包经营权流转市场一个。农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作，也存在着机构不全、人员短缺、没有仲裁经费的问题。从2010年1月1日《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》实施以来，尚未开展土地承包纠纷仲裁。土地流转市场和仲裁机构的缺失使土地供求信息的传播受阻，土地流转的自发性、随意性、盲目性加大，影响了土地流转的速度、规模和效益，延缓了土地流转的进程，不利于土地资源的优化配置，同时也不能及时地保障土地流转双方的权利和利益，制约了土地流转的健康发展。

（3） 土地承包关系存在着不稳定、不规范因素

少数村组存在着农户承包合同记载面积与实际不符、边界不清以及承包地登记簿记载不完整，甚至丢失等问题。部分新型农业经营主体与农户之间签订的土地流转合同，文本不规范。一些流转双方不签订合同，只以口头方式承诺。土地流转操作程序仍需规范，农民分享土地流转增值效益形式单一，“以租代征”、“以转代征”现象时有发生。

（4）土地流转缺乏优惠政策支持

各县区都开展了土地流转工作，但没有统一的优惠政策，已有的政策也不够具体，可操作性和有效性差，缺乏政策的吸引力。在为规模经营户提供技术服务、土地承包经营权抵押，土地流转税费减免等方面没有明确的政策规定，从目前看，存在着扶持力度不大不广、扶持效果不明显等问题，影响了农民开展土地流转的积极性。农村金融存在对土地流转支持不足的现象。在全市10家涉农银行机构中，将营业网点设置至乡镇的只有5家，远远不能适应农村土地流转多层次的信贷需求。

（5）新型农业经营主体致富带动作用不明显

很多村农民专业合作社没有开展活动，或没有吸收农户加入，仍然处于发展培育初期阶段。大部分经营主体与农户之间是松散型的合作关系。多数经营主体规模小、实力弱，处于出售原料或初级农产品的阶段，产业链条难以向生产环节全程拓展。农业生产资金需求量大，而银行贷款的门槛又较高，种养大户和家庭农场融资难。

（6）农民对土地观念尚未完全改变

从土地出让方看，由于社会保障水平不高，当前土地仍然具有较强的社会保障和就业功能，是农民生存的“底线”，成为农民的最后保障。因此，有的农户对土地有感情不想流转，不愿意放弃劳作；有的农户对政策和经济形势存在顾虑，怕签订长期流转合约吃亏；有的农户怕土地承包经营权流转后成为“失地、失业、失去生活来源”的三无人，宁愿自己粗放经营或找人代耕也不愿将土地流转出去。对土地受让方来说，除了害怕农户单方面违约，不敢大胆投入和扩大规模外，还面临市场风险和自然灾害等多重考验，种粮效益低与耕地非粮化也存在选择性矛盾。

2推动城镇化进程中土地流转的对策建议

（1）加强宣传培训，广泛营造土地流转氛围

农民是土地流转的主体，必须激发农民参与的积极性，才能更好地开展土地流转工作。在各个农民科技、技术培训中加入土地流转知识普及课，以村级为单位设立农村土地承包及流转咨询台，宣传普及土地流转知识，让农民充分了解土地流转的相关政策和措施。讲清流转模式、流转程序过程、流转长期效果、流转涉及的权利和义务等，帮助农民算好经济账、看到土地流转带来的好处，大力宣传各地区土地流转增收致富的典型，让农民消除误解，放心流转。

（2）加快交易市场、中介和仲裁机构建设，完善土地流转服务体系

在充分尊重市场主导作用和农民主体地位前提下，规划好市场流转交易中心、政府流转服务机构、社会中介组织功能定位，形成集政策指导、信息发布、合同签订、风险防控、纠纷处理等全方位的土地流转服务体系。一是要建立多层次、多形式、多渠道的土地流转机制，鼓励土地进入市场，通过引入竞争机制鼓励土地向种植集中，促进规模经营。二是要建立土地流转市场中介组织，强化中介服务功能。以乡镇一级政府为依托，建立土地流转服务中介组织，并稳步发展民间中介组织，为土地流转提供土地政策、流转方式、信息传递、法律咨询等项目服务。乡镇政府要充分利用主管土地承包合同的有利条件，设立相应部门主动承担中介服务的职能，制定公平合理的交易规则，切实保护当事人双方合法权益，帮助农民用活土地使用权，提高土地经营效益。

（3）以中心城镇为试点，创新土地流转模式

一是根据营口市城镇不同区域资源环境承载能力、城镇化发展基础和潜力，统筹谋划一批中心镇，确定工矿、交通、旅游、商贸及农贸等不同类型小城镇，据此明确营口市小城镇发展方向。二是以这些中心城镇为试点，创新土地流转模式，完成农业适度规模经营，走出一条农村劳动力转移和农业规模化、组织化良性互动的现代农业发展道路，并向全社会发布土地流转招商公告，优中选优挑选实力强、信誉好的企业与农户对接，使农户出让土地收益得到保障，解决离地农民的后顾之忧。

（4）提高规范化程度，推动土地流转的有序进行

根据国家、省、市土地流转政策意见，制定和完善实施细则，规范土地承包管理、规范土地流转合同、规范土地流转程序、规范政府行为，促进依法、稳妥、有序开展农村土地承包经营权流转。增强流转主体的风险防控意识，主动登记备案，保障流转双方合法权益，提高农村土地流转规范化程度。按照依法自愿有偿原则，引导农民以多种方式流转承包土地的经营权，以及通过土地经营权入股、托管等方式，发展多种形式的适度规模经营。通过完善农地流转法规，防止某些市场主体之间通过不同形式和程度的协议与联合，达到控制农地和获得高额垄断利润的目的，以保护竞争和维护社会公众利益。

（5）发展壮大新型农业经营主体，充分发挥对土地流转的牵动作用

进一步发挥合作社对农民的引领和吸附功能，鼓励农民合作社发展农产品加工业务，创新农业产业链组织形式和利益联结机制，构建农户、合作社、企业之间互利共赢的合作模式，让农民更多分享产业链增值收益。壮大合作组织，以“建设规范化、生产标准化、经营品牌化、服务信息化、产品安全化”为目标，推动农民合作社以法人身份按产业链、产品、品牌等组建联合社，着力打造一批大社强社。提倡扶强龙头企业，鼓励龙头企业以“公司+基地+农户”或订单农业的方式参与农村土地承包经营权流转，与农户建立紧密型利益联结机制。进一步发展种养大户，积极培育发展规模大户集群，促使龙头企业主动联系种养大户，并给大户相应的投入支持扶助，建立企业原料基地，然后再由大户带动周边农户，稳步扩张规模化经营面积。有效解决农户及新型农业经营主体抵押难、贷款难的瓶颈问题，为培育和壮大土地流转主体提供有力支持。

（6）健全农村社会保障体系，构建土地流转权益保障机制

加快建立失地农民基本养老保险、基本医疗保险和基本生活保障等农村社会保障体系。合理调整征地补偿标准和土地增值收益中的分配比例，使农民能够分享土地增值的利益。将补偿款分为基础补偿和增值补偿两部分，基础补偿款在征地时一次性支付给农户，增值补偿款可作为农户入股项目的股金或缴纳社会保险金，解决后续生活、医疗和养老保障。提高农村最低生活保障、养老保险等社会保障水平，逐步弱化土地的保障功能，解除土地流出者的后顾之忧。同时还有建立失地农民就业保障制度，加强对失地农民的技术培训和职业教育，加大失地农民转移就业培训力度，实施税费减免、提供小额贷款担保等积极的就业促进政策。扩大农业保险服务范围，增加和延伸保险品种，提升规模经营户抵御风险的能力。建立和完善失地农民信访、举报、法律援助等方面的法律保障机制，畅通失地农民信访、举报、行政诉讼渠道。

（7）加大扶持力度，创造良好的土地流转环境

一是加大财政资金投入来扶持农村土地流转，如：采取减免营业税、政府注资或补充涉农金融机构的资本金等措施来加大财政资金对农村土地流转的支持力度。二是及时出台土地流转的相关奖励政策，对土地流转业绩较好的镇村、直接参与流转工作的镇村相关人员、有关中介服务组织及带动效应明显的业主给予一定的资金奖励，进一步促进土地流转，加快土地规模化、集约化、专业化经营的步伐。三是对利用流转土地搞高效农业、规模农业的优先立项、优先扶持，鼓励专业大户和家庭农场与农业产业化龙头对接，提升农产品品质，拓宽农产品销售渠道。四是通过健全土地使用权的评估、抵押、转让机制，增加资金投入和完善农村信用体系建设，加大金融对土地流转的支持力度。

参考文献：

[1]谷彬.从大数据监测看我国农村土地流转[J].中国市场，2014（45）.

[2]兰晓红.新时期农村土地流转问题研究[J].中国市场，2014（20）.