土地资源与产业经济发展关系的理论探讨

2016-04-27孙艾青

当代经济 2016年34期

关键词：土地利用要素土地

孙艾青

（中国国土资源经济研究院，北京101149）

土地资源与产业经济发展关系的理论探讨

孙艾青

（中国国土资源经济研究院，北京101149）

马克思曾指出：“土地是一切生产和一切存在的源泉”。当代学者也反复提及，土地是人类社会赖以生存和发展的重要物质基础。土地资源在经济发展中的支撑地位日益凸显。本文拟从中观层面探讨土地资源与产业经济发展的关系，以期为制定协调区域土地资源保障和产业经济发展的土地政策提供理论依据。

土地；产业经济；土地政策；产业结构

一、土地功能与产业发展

1、土地功能

马克思曾指出：“土地是一切生产和一切存在的源泉”。当代土地学者也反复提及，土地是人类社会赖以生存和发展的重要物质基础。土地之所以对人类具有不可替代的作用，是因为土地具备以下基本功能。

（1）承载功能。土地由于其物理特性，具有承载万物的功能，因而能为人类进行一切生活和生产活动提供场所和空间。“皮之不存，毛将焉附”，正是对土地承载功能的形象比喻。

（2）生产功能。万物土中生，土地是万物生长汲取营养的源泉。土地可以提供地球上一切生物生长、繁殖所需的包括水分、养分、空气、光和热等各种营养物质和条件。没有这一功能，一切生物就不能正常生长繁育，更谈不上人类的生存和发展。

（3）资源（非生物）功能。人类进行物质资料生产，除了需要生物资源外，还需要大量非生物资源，如建筑材料、矿产资源和动力资源（石油、天然气、地热等）。没有这些资源，人类就不能进行房屋、道路建设，不能生产生活需要的工业品。而它们正是蕴藏于土地之中。

（4）景观功能。景观意义上的土地是一种环境资源，土地的景观功能既没有在物质上利用土地，也没有在消耗意义上利用土地，这时候土地的价值在于其舒适性和美学价值。

2、土地功能与产业发展

劳动是财富之父，土地是财富之母。任何产业都离不开土地，且土地在各产业中发挥的作用与其功能密切相关。在农业生产中，土地不仅是劳动对象，同时也是一种劳动手段，直接参与农产品的形成。人类从土地中获取食物，植物依赖土地才能生长，动物依靠土地提供饲料。土地的生产功能充分体现于农业生产中，土地对于农业是不可缺少且无可替代的主要生产资料。在非农业部门，土地主要发挥承载、资源和景观功能。比如在制造业、建筑业和交通运输业中，土地主要是作为地基，作为操作的场地与空间发挥作用。而在采掘业、水力、地热利用等部门中，土地主要发挥资源功能的作用。而旅游业用地则是土地景观功能得以发挥的土地利用方式。

从以上分析可以看出，产业的发展都与土地的某种特殊利用方式相关，并依赖或受制于土地某种特有的功能。土地被不同方式所利用，直接构成了不同产业的不同物质基础，这也是土地影响产业发展最基本的途径[1]。

二、土地利用与产业经济发展

土地利用对产业经济发展的影响既表现为“数量支撑”，即土地利用数量与产业经济增长的关系；也表现为“结构性支撑”，即产业结构变化导致土地利用结构的变化。在发展外向型经济条件下，土地还可以通过外国直接投资的途径参与国际经济合作。

1、土地利用数量与产业经济增长

（1）土地投入支撑经济增长。任何生产活动都离不开土地，因此土地被视作支撑经济增长最基本的生产要素。同时，由于土地生产要素的特殊稀缺性，其对经济增长的支撑作用随着经济发展阶段不同而不同。农业社会的主要产业是农业，土地面积对农业社会的经济增长影响最大。到工业社会，第二、第三产业在产业结构中占有最大的比重，第二、第三产业的发展主要靠资本和技术的投入，土地资源稀缺性的制约作用会相对地减轻。到后工业社会，第三产业占主导地位，土地资源稀缺性的制约作用又进一步减轻。根据钱纳里等人的研究结果，经济发展由工业化初期到后期的不同阶段，土地对经济增长的贡献呈现由低到高再到低的倒U型规律[2]，如图1所示。

图1 土地资源在不同经济发展阶段的贡献

（2）经济增长影响土地需求总量。土地作用于经济增长，体现在经济增长以土地为物质依托，反过来，经济增长也反作用于土地。土地需求从根本上说是一种引致需求，土地要素需求总量随着经济发展规模的改变而改变。我们将经济增长所需的投入分为两部分，一部分是土地资源，另一部分（劳动、资本、技术等）是非土地资源。在一定的经济发展水平下，上述两部分投入通过一定的组合就形成该经济发展水平下应得的产出。当一部分投入减少时，必须增加另一部分的投入，才能保持产出不变（见图2）；而当社会生产力提高到一定水平、总产出增加，资源投入也应相应增加（见图3）。但因土地资源的稀缺性，其投入增长幅度往往小于非土地资源投入增长幅度，因此产业发展都趋向于劳动密集型、资本密集型和技术密集型[3]。

2、土地利用结构与产业结构

土地利用结构与产业结构也是互动的关系。一方面，任何产业都必须在土地上开展，产业结构优化以土地利用结构优化为前提，土地利用结构是否符合产业发展所处阶段，以及土地利用结构调整是否适应产业政策调整的方向，直接决定和制约产业结构的优化。另一方面，产业结构落实到空间上的具体反映就是土地利用结构，因此产业结构的变化直接影响土地资源在各产业、部门之间的配置，从而导致土地利用结构的变化。

根据库兹涅茨、钱纳里等人的研究成果，产业结构的特征与经济发展阶段、工业化进程有着密切关系。不同的经济发展阶段，产业结构存在明显的差异性；与此同时，产业结构的差异性也伴随着产业各部门对土地资源的需求差异，导致了土地利用结构的重组。因此，土地利用结构的变迁是与产业结构升级互动变化的过程，且与经济发展阶段密切相关。表1揭示了不同经济发展阶段产业结构及土地利用结构的变化特征[4]。

3、国际土地合作

（1）内涵及实现途径。国际土地合作是国际经济合作的方式之一，其实质是土地生产要素的国际流动。土地由于其特殊性，本不可直接流动，土地生产要素国际流动往往是伴随着其他生产要素的国际流动而发生的，是一个相对的概念。

国际土地合作最主要的实现途径是外商直接投资。由于土地是企业生产必不可少的空间载体，跨国公司直接投资的前提是通过土地租赁、土地入股、土地有偿出让等方式进行土地投资，从而带动了土地生产要素的间接国际流动以及其他生产要素的直接国际流动。

（2）产业经济效应。第一，优化生产要素全球配置，提高规模经济效益。生产要素的国际流动通常有两个基本规律：一是从要素禀赋丰裕的国家流向要素稀缺的国家；二是发生在拥有丰裕的低级要素（土地、劳动力、资源等）的发展中国家与拥有丰裕的高级要素（资本、技术、管理经验等）的相对发达国家。通过开展国际土地合作，拥有丰裕土地生产要素的发展中国家在输出土地要素的同时，也从发达国家输入了自身短缺的生产要素（如资本、技术、管理经验等），这一过程促进了生产要素在国际间的互通有无，优化了国际生产要素的配置。

图2 资源投入等产出曲线

图3 生产力提高后的等产量曲线

表1 不同经济发展阶段产业结构与土地利用结构的变化特征

图4 土地生产要素国际流动示意图

进一步以局部均衡法分析生产要素国际流动前后收益的变化。假设世界上有两个国家A与B，使用一种生产要素生产产品，且生产要素可以在国际间自由移动。在图5中，横轴代表生产要素的数量（Q），纵轴代表生产要素的价格（F），曲线Sa、Da、Sb、Db分别代表A国和B国的生产要素国内供给和需求曲线；P1代表生产要素没有跨国移动前A国国内的均衡价格，P2表示生产要素没有进行跨国移动之前B国国内的均衡价格。Sa、Da交点用Ea表示，Sb、Db交点用Eb表示，价格线P1与纵轴交点为Fa，价格线P2与纵轴交点为Fb。此时，A国生产者剩余为OaFaEa，消费者剩余为FaP2Ea，整个利益即为OaP2Ea。B国生产者剩余为ObFbEb，消费者剩余为FbIEb，整个利益即为ObIEb。

当生产要素在国际间自由流动时，从价格低的国家流向价格高的国家，A国的生产要素国内价格比D国低，因此，A国的生产要素就会移向B国，结果A国的生要素价格会上升，D国的生产要素价格会下降。当A国愿意售出的生产要素数量和B国愿意购买的数量相等时，形成了国际市场上生产要素的均衡价格P0。价格线P0与Sa、Da的交点分别为Ca和Ha，价格线P0与Sb、Db的交点分别为Cb和Hb。这种情况下，A国的生产者剩余为OaP0Ha，消费者剩余为P0P2Ca，两者利益比没有进行生产要素跨国移动之前多出EaCaHa。B国的生产者剩余为ObGbCb，消费者剩余为GbIHa，两者利益比没有进行生产要素跨国移动之前多出EbCbHb。可见，两国经济利益都得到增加。

总之，生产要素国际流动能使各种生产要素在生产过程中得到合理的使用和最佳的配置，从而发挥最大的生产潜力，产生最佳的经济效益，促进本国经济乃至全球经济的发展。

第二，加快地区开放速度，改变产业结构。不同优势生产要素的组合生产新的产品，对于产品输出国而言，出口产业结构、出口企业组织结构和出口商品结构发生变化，从而改变这些国家在国际分工中的地位；对于产品输入国而言，通过采用开放式的替代进口发展战略，通过输入国外的生产要素促进本国进口产业的发展，从而实现本地产业结构的高级化和现代化。

因此特别是对于后发国家或地区而言，吸引外商直接投资是带动地区经济增长、促进产业结构优化升级的重要途径。实践证明，完善的基础设施条件、充足的生产要素供给、企业综合成本优势、良好的政务环境均是外资选择的决定性因素。土地政策要从保障土地要素供应、降低土地成本、提高土地行政水平、加强国际间土地政策衔接和协调等方面优化外商直接投资的软硬环境。

三、土地政策与产业经济发展

2003年，国务院正式提出了土地政策参与宏观调控。土地政策调控产业经济发展的实质就是通过行政、经济、法律等手段实现土地资源在各部门合理配置，从而实现协调土地利用与产业发展，促进经济增长、社会稳定、保护环境等目标。

1、调控产业经济发展的土地政策工具

按照土地政策的作用方式，调控产业经济发展的土地政策工具可分为直接干预性土地政策和间接调控性土地政策。

（1）直接干预性土地政策。直接干预性土地政策多以行政手段为主，主要有土地规划政策、土地供应政策、土地价格管制政策等。

第一，土地规划政策。随着经济社会发展和土地资源稀缺性的矛盾不断加剧，现代土地利用规划越来越显示出公共政策属性。董祚继在《中国现代土地利用规划》一书中将土地利用规划界定为：由政府和非政府公共组织针对一定区域，为实现一定时期的经济社会发展和土地可持续利用目标，对合理分配和组织土地利用所做的预先安排和所制定的行为规则；其本质是政府对土地利用社会利益所做的权威性分配[5]。土地利用规划具有公共政策属性，因此它也具备一般公共政策所具备的导向、调控和分配功能。土地规划政策正是通过对土地用途和土地利用进行严格控制，对各类用地进行方向性的指导，实现土地资源在时间、空间和产业间的配置，调控产业发展的速度、方向和布局。

第二，土地供应政策。土地供应政策侧重从供应的角度，包括土地供给数量、结构、供给主体、供给方式等多个方面调节土地市场供求关系，主要政策工具有土地供应计划、土地储备制度、土地供应方式、土地供应门槛等。土地供应政策对产业经济发展的重要影响，主要是通过土地供应对产业发展产生的抑制或者鼓励作用，有效引导投资方向和影响投资强度，促进产业结构调整升级，促进经济协调可持续发展[6]。

第三，土地价格管制政策。土地价格是土地市场的核心部分，其高低直接影响土地市场的供求关系。在我国土地市场经济中，政府实施的地价管制政策主要方式有最低价格限制和最高价格限制政策。最低价格限制政策，如针对工业用地制定的最低出让底价，可以避免地方政府间的恶意竞争（如为招商引资采取低地价甚至零地价策略）导致的投资盲目扩张、低技术产业重复建设等情况；最高价格限制，如针对房地产用地制定的土地最高成交价格，可以有效抑制土地投机行为，防止因地价过高引起经济震荡。此外，土地价格评估制度、基准地价和标定地价定期更新与公布制度、交易价格申报制度、政府优先购买权制度、地价动态监测制度等也是土地价格管制政策的重要内容。政府通过土地价格管制及时掌握土地供求信息并适时、适度引导土地供求关系，对于规范土地市场秩序，推进产业用地的合理利用，调节经济发展速度和调整产业结构具有重要作用。

（2）间接调控性土地政策。间接调控性土地政策主要是以经济和法律手段为主，包括侧重于需求导向的土地税收政策、土地金融政策以及辅助性的土地执法监察、土地督察等政策工具。

第一，土地税收政策。我国目前已经从土地取得、土地保有和土地转让三个实施环节建立起包括耕地占用税、城镇土地使用税、房产税、土地闲置税、土地增值税、契税等在内的土地税收调节体系。其中土地取得税收以控制用地数量、避免资源浪费和保护环境为目标；土地保有环节税收以提高土地利用效率为目标；土地转让环节税收以规范土地交易为目标。合理的土地税收政策一方面能够促进土地资源的集约高效利用，另一方面可有效抑制土地投机行为，减轻经济过热带来的负面影响。此外，通过采取差别化土地税收政策，还可以起到调整土地利用方向的作用。

第二，土地金融政策。土地金融，就是利用土地作为获取信用的保证，因而获得资金的融通，它是在土地的抵押权能的基础上发展起来的。土地金融政策正是通过对土地金融贷款主体、抵押担保方式、贷款利率等的调整，影响土地市场来达到调控经济发展的目的[7]。目前我国土地金融政策法规还十分不完善，今后应加强相关方面研究，推动土地金融体制的深化改革。

第三，土地监督检查及土地督察制度。土地监督检查与土地督察制度是事后控制土地供应的方式，对于间接调控土地供应总量和结构具有重要意义。土地监督检查是指土地行政主管部门依法对土地管理相对的单位和个人执行和遵守土地管理法律、法规情况进行监督检查，并对违法者实施法律制裁的行政执法活动。土地督察制度是国家通过设立专门的土地督察机构对地方政府（主要是省级政府和计划单列市）的土地管理和利用行为进行监督察看，并依法对地方人民政府在执行土地法律、法规、政策中的违法违规行为采取纠举和惩戒措施的制度。土地监督检查和土地督察制度是有效落实土地调控政策的辅助手段，其中土地督察制度对保证中央土地宏观调控发挥了基础性的保障和推动作用。

2、土地政策调控产业经济发展的传导机制

（1）土地政策传导机制内涵。土地政策传导机制是指中央土地调控部门运用各种土地政策工具和手段影响中介目标，进而对总体经济活动产生作用的过程，即中央土地管理部门从运用土地政策工具到最终实现土地政策最终目标的中间过程和政策传导的途径[8]。健全的土地政策传导机制应包括土地政策工具、政策目标和政策环境几大构成要素。土地政策发挥作用，实现土地政策目标，正是通过这几个要素的逐级传递来实现的。

（2）土地政策调控产业经济发展的传导机制。纵观土地政策工具影响产业经济的机理，可以总结出土地政策调控产业经济发展的共性传导机制，即不论何种政策手段和工具，它们都是通过直接或间接地调节土地市场的土地供应总量、结构和价格，引导投资需求，使得参与经济活动的微观主体不断调整经济行为，最终达到促进经济增长、产业结构不断优化以及经济发展方式转变的目标（见图6）。

四、总结

本文主要构建了土地与产业经济发展关系的理论框架。首先从直观上建立了土地的基本功能与产业发展的对应关系，如在农业中，土地主要发挥其生产功能，而在非农业部门，土地则主要发挥承载、资源、景观等功能。任何产业的发展都依赖或受制于土地的某种特定功能，从此种意义上来说，土地资源是产业发展不可或缺的物质基础。接着从经济学角度分析了土地利用与产业经济发展的关系，主要包括土地利用数量与经济增长、土地利用结构与产业结构互动关系以及土地参与国际经济合作三个方面。然后构建了土地调控产业经济发展的政策工具体系，分析各个政策工具调控产业经济发展的机理，总结出土地政策调控产业经济发展的共性传导机制，即土地政策都是通过控制土地供应总量、结构、价格以及引导投资、消费需求这一系列的中间目标变量，最终达到促进经济增长、结构优化的目标。